近期，反垄断成为了网络空间治理的焦点问题之一，也成为了监管部门话语体系中反复出现的高频词汇。今年，政府工作报告和“十四五”规划纲要草案均亮明了反垄断态度，3月15日，市场监管总局制定出台了《网络交易监督管理办法》，提出严禁平台强制“二选一”等举措。
为何现阶段政府将反垄断提升到如此重要的位置？已有《反垄断法》能否发挥其应有的作用？如何解决被广为诟病的平台强制“二选一”、“大数据杀熟”等不正当竞争行为？围绕这些问题，新京报记者采访了国务院反垄断委员会专家咨询组前成员、我国反垄断法主要起草人之一的王晓晔。
在规制“二选一”问题上有重大改进
新京报：3月15日，市场监管总局制定出台《网络交易监督管理办法》（以下简称《办法》），提出严禁平台强制“二选一”等举措。还针对虚构交易、误导性展示评价、虚构流量数据等新型不正当竞争行为进行了明确规制。能不能谈谈你对这一办法的理解？
王晓晔：出台《网络交易监督管理办法》，其目的是落实《电子商务法》，完善网络交易监管制度，维护公平竞争的网络交易秩序，保障消费者获得高质量的网络交易服务。与2020年10月发布的《网络交易监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）相比，这个《办法》有许多改进之处，特别在规制“二选一”问题上做了重大改进，这说明监管机构对如何合理和科学地规范网络交易行为高度重视。
例如，《征求意见稿》第31条规定，“平台与平台内经营者建立或者变更独家经营合作关系有关的事项，应在平等基础上进行公平协商，并通过书面形式对合作条件、双方义务、违约责任等予以明确约定，”这给人的印象是平台经营者有权与商家订立独家交易，而没有考虑这里的独家交易本质上就是“二选一”，就是排除限制竞争。《征求意见稿》第48条规定，违反上述第31条规定的行为，除限期改正，并处1万元以上3万元以下的罚款。这个罚金与“二选一”行为的违法性质显然不成比例，不能起到维护市场竞争秩序的作用。
现在出台的《办法》第32条明确地对“禁止或者限制平台内经营者自主选择在多个平台开展经营活动，或者利用不正当手段限制其仅在特定平台开展经营活动”做出了禁止性规定，并且根据《办法》第50条，这种违法行为应依《电子商务法》第82条的规定进行处罚。
根据《电子商务法》第82条，电商平台经营者对平台内的交易进行不合理限制或附加不合理条件情节严重的，可处50万元以上200万元以下的罚款。这些改进提高了《网络交易监督管理办法》对电商平台“二选一”行为的威慑力。当然，具体案件的处罚结果将取决于其适用的具体法律制度，包括《电子商务法》、《反不正当竞争法》和《反垄断法》。
强化反垄断主要是强调数字经济领域的反垄断
新京报：2020年12月召开的中央经济工作会议确定了2021年要抓好的重点任务。其中包括强化反垄断和防止资本无序扩张。今年两会期间，政府工作报告也再度提到“强化反垄断和资本无序扩张”，这说明了什么？你如何理解这一要求？
王晓晔：数字经济领域的反垄断主要是监管超级平台企业的排除限制竞争的行为，防止资本无序扩张主要是针对互联网金融领域的监管，二者监管的范畴有一定的区别，但涉及的企业基本都属于数字经济领域。中央经济工作会议提出强化反垄断，主要是强调数字经济领域的反垄断。
数字经济市场结构比较特殊，有些互联网企业的规模非常大，垄断性很强。但是，无论什么行业，推动创新和经济发展都得依靠市场竞争，因为企业在市场竞争的压力下会努力降低价格，改善产品质量，所以我们就需要保护竞争，反对垄断。
也就是说，为了促进数字经济发展，推动互联网企业不断创新，在数字经济下仍然需要反垄断，这样做的目的是让大型数字企业能够感受到竞争的压力，不断给消费者提供价格合理、质量好和服务好的产品。
从全球角度看，强化互联网经济的反垄断监管也是大势所趋。
我国的互联网企业为社会和消费者带来的福利有目共睹。但是，考虑到这个行业的垄断性非常强，存在“赢者通吃”现象，为了促进数字经济的健康发展，我们也需要在数字经济领域加强反垄断监管。
反垄断法部分条款需要适应现实需要
新京报：2020年年初《反垄断法》修订草案发布了公开征求意见稿，2021年的立法计划中也包括对《反垄断法》《公司法》等的修改。作为我国《反垄断法》的主要起草人，想请你谈谈这次《反垄断法》的修法重点有哪些？
王晓晔：反垄断执法12年来取得了巨大成就，执法经验和能力较执法初期有了很大提高。随着反垄断执法的常态化和深入发展，部分条款已不能适应现实需要。我重点谈谈以下几方面的修改意见。
一是提高竞争政策在反垄断法中的地位。反垄断法第4条规定，“国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，加强和完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。”这句应修改为“坚持竞争政策的基础性地位”，由此提高竞争政策在反垄断执法中的重要地位，避免和减少产业政策和竞争政策在反垄断执法中出现冲突和矛盾的情况。
二是引进公平竞争审查制度。公平竞争审查是要避免和减少政府部门出台违反公平竞争原则的规章制度，这包括回溯已出台的规章制度，清理和废除有悖于公平竞争原则的规章制度。因此，它与禁止行政垄断的规定一样，也是约束政府的行为，即把政府装进制度的笼子里。公平竞争审查与反对行政垄断的不同之处是，后者是对行政垄断行为的事后审查，前者是对行政垄断行为的事先防范，即把滥用行政权力排除限制竞争行为遏制在初期和萌芽状态。
三是增加对“自由竞争”的保护。反垄断法第1条作为立法宗旨提出“保护市场公平竞争”，这不够全面，因为反垄断法还需要保护自由竞争。保护公平竞争和保护自由竞争是两个不同的问题。
前者主要是反对经营者通过不正当手段攫取他人的竞争优势，例如侵犯商业秘密、虚假广告等；后者则是从维护市场的竞争性出发，禁止经营者之间的共谋行为，控制企业间的并购活动，禁止占市场支配地位企业滥用市场势力。
也就是说，反垄断法不是反对垄断本身，而是反对企业不合理地排除限制竞争，目的是维护经济民主、维护消费者的选择权。
因此，反不正当竞争和反垄断有很大区别，反不正当竞争法是反对不正当竞争行为，保护公平竞争；反垄断法则是反对限制竞争，保护自由竞争。
四是强化针对数字经济领域的修订。随着数字经济的发展，反垄断法可能不适应这个领域的反垄断执法。例如，在2016年的滴滴并购Uber案中，尽管并购导致滴滴在我国网约车市场的份额可能达到70％以上，容易使滴滴产生提价的动机，但是这个并购当年因为没有达到我国的经营者集中申报标准而没有进行申报。
考虑到互联网经济同样需要保护竞争，如果互联网企业的营业额不能真实地反映其市场竞争地位和市场势力，经营者集中申报的标准应当相应做出修改。
新京报：2018年3月以来，大部制改革的时候，反垄断局实现了“三合一”，将分散在发改委价格司、商务部反垄断局、工商总局反不正当竞争局的职能统一，在市场监管总局设立反垄断局，这样做带来了什么影响？
王晓晔：随着《深化党和国家机构改革方案》的实施，过去设置在国家发改委、商务部和国家工商行政管理总局的三家反垄断行政执法机关整合到了国家市场监督管理总局，结束了我国反垄断多头执法的局面。人们对整合存在一定程度的担忧：过去的三家反垄断执法机关是三个局级机关，特别是国家发改委下属的反垄断局，审理过很多反垄断大案和要案，现在整合后建立的一个局级机关，能否拥有当年三家机关执法的权威和地位？更重要的是，整合后的一个反垄断局级机关在执法资源方面，能否满足执法的需求？
毫无疑问，反垄断执法需要相当的执法资源，这不仅因为反垄断法几乎适用于我国市场上开展经济活动的所有企业，而且还有着域外管辖权。考虑到我国的辽阔疆域和有着世界上最为广阔的市场，理论上说，我国反垄断执法资源不应当少于世界上其他任何国家和地区的反垄断执法资源。一部法律再好，如果没有有效和有权威的执法机关，法律会徒有其名。因此，国家应当为反垄断执法配置数量适当的人力和财力。
新京报记者 罗亦丹 编辑 李薇佳 校对 杨许丽
