2025年中央一号文件正式发布，以“进一步深化农村改革，扎实推进乡村全面振兴”为题，全面论述了农业农村今年的深化改革任务。

40多年前，中国的改革开放从乡村开始，40多年后，在全面实现中国式现代化的进程中，乡村再一次成为改革的重点与焦点。

未来农村改革如何进行，面临着那些挑战与风险？如何进一步赋能乡村全面振兴？新京报记者对话了中国社科院农村发展研究所党委书记杜志雄、农业农村部研究中心研究员高鸣。

深化农村改革：为何成为乡村振兴的重点？

新京报：今年的中央一号文件以“深化改革”为题，农村深化改革为何如此重要？

杜志雄：农村改革作为全面深化改革的重要组成部分，不仅直接关系到乡村振兴的有效推进，更是夯实中国式现代化农业农村基础的重要推动力。2025年是“十四五”规划收官之年，也是落实二十届三中全会改革决定的开局之年，同时，面向“十五五”时期，农村改革需要把握好深化农村改革的理论逻辑与现实价值，明确关键问题与重点任务，紧紧围绕中国式现代化和农业强国建设的总体目标，找准战略定位和主攻方向。

中国社科院农村发展研究所党委书记杜志雄。受访者供图

新京报：当前农村深化改革有哪些必要性？

高鸣：就全面推进乡村振兴而言，深化农村改革具有三方面现实价值。首先改革是夯实农业基础的关键路径，通过推动土地制度创新，打破传统农业用地的局限性，为农业科技进步创造基础条件，为新型农业经营主体营造良好的发展环境。其次，深化改革是全面推进乡村振兴的必然要求，通过改革，促进城乡之间资源的双向流动，这有助于突破长期存在的城乡二元结构壁垒，并通过制度创新，激活乡村振兴的关键要素，推动了医疗、教育、交通等领域的政策调整和资源投入。最后，改革也是实现共同富裕的现实需要，通过优化生产关系、促进土地制度创新、提升农民收入和生活质量，既符合历史经验，也是现实需求。

改革经验：“稳”与“进”如何保持平衡？

新京报：中国的改革开放从乡村开始，和以往相比，今天的深化改革有何特点？

杜志雄：农村改革是一项涉及广泛利益的复杂系统工程，必须有效把握改革时序和发展节奏，在“稳”与“进”之间保持动态平衡。既要敢于突破常规，发扬创新精神，积极探索新的农村发展模式和体制机制，又要密切防范改革过程中可能出现的社会风险。所以，坚持稳中求进，是改革工作总基调。当然，在深化农村改革过程中，因地制宜始终是宝贵且成熟的经验之一。改革政策需要符合当地实际情况，杜绝“一刀切”等不切实际的做法。

新京报：“十四五”时期改革中，有哪些经验需要继承和发扬？

杜志雄：“十四五”期间，农村改革始终以国家顶层设计为引领，在国家现代化进程中统筹农业农村发展。改革不仅突破了粮食生产的传统框架，还坚持全局性谋划和系统集成，强调与其他领域改革的协同配合，特别是在处理城乡关系上，注重通过强化政策协同联动，实现顶层设计与基层探索的良性互动，避免政策执行中的矛盾冲突或交叉重复。

人口变化：新型城镇化如何结合乡村振兴？

新京报：新型城镇化中，有哪些需要注意的问题？

杜志雄：首先是建设用地等公共服务资源错配问题，由于建设用地指标与人口流动方向不匹配，导致人口流入地区的发展空间受限，经济和人口承载力不足。农村地区的公共服务规划与资金使用权力集中。人口流出地区的闲置土地无法得到有效利用，缺乏合理的复耕和减量规划机制。第二，进城落户农民的土地权益保障问题。进城落户农民的土地权益保障可能面临各种纠纷，主要表现为权利划分不明、流转与退出机制混同等问题。第三，发展要素和各类服务有效向农村流动问题。我国城乡资源的平等流通尚未完全畅通，尤其是“人、地、钱”三大基本要素从乡村净流出困境尚未得到有效破解，优质资源向乡村流动仍面临多重制度性障碍。

新京报：未来的改革中，如何克服这些问题？

高鸣：第一，完善农业转移人口市民化机制。采用更加灵活的用地指标配置，增加人口流入地区的土地和公共服务供给。优化农村地区的公共服务规划和资金使用。对于人口流出地区，要合理利用闲置建设用地，通过复耕和减量规划，推动闲置土地资源的有效再利用。第二，保障进城落户农民合法的土地权益。明确进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。建立健全权利结构和运行机制，解决土地流转与退出过程中的矛盾和纠纷。同时探索建立自愿有偿退出机制。第三，推动城乡要素双向流动。完善制度设计，引导城市资金、技术、管理、人才等资源要素向农村地区有效流动。同时，通过调整政策引导，盘活农村闲置土地等“沉睡资产”，逐步打破“人、地、钱”三要素乡村净外流的局面，深入推进城乡融合发展。

农业农村部研究中心研究员高鸣。受访者供图

土地延包：如何保障土地承包关系的稳定？

新京报：中央一号文件也明确提出了土地延包的原则与方法。在此前的整省试点中，是否发现了一些需要注意的问题？

高鸣：首先是土地承包关系的稳定性问题，农村土地承包关系是农村基本经营制度的核心内容，但随着土地承包期接近到期，如何确保农民的土地承包权益不受侵害成为一大挑战。其次是新型农业经营主体发展的不均衡问题，部分地区的农业经营主体，由于组织化和科技化水平较低，无法有效采纳先进技术，生产效率仍然偏低。第三，农业社会化服务有效供给能力不足，当前的农业社会化服务，尚未形成统一高效的网络体系，服务覆盖面不足，尤其在偏远地区，农民很难获得便捷的服务支持。

新京报：未来的土地延包中，有哪些重要的任务？

杜志雄：稳定农村土地承包关系是第一个基础，未来仍要坚持土地承包关系“长久不变”的方针，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年的试点工作。同时，也要加快构建现代农业经营体系，持续推动家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体发展，政府应加大政策支持力度，缓解融资、技术和市场对接等问题。第三，健全便捷高效的农业社会化服务体系，充分发挥农民专业合作社等新型农业经营主体的引领作用，支持专业化农事服务组织发展，优化基础设施和服务布局，推动农业社会化服务高质量发展。

制度改革：怎样提升资源利用效率？

新京报：在稳定承包关系的同时，国家也一直推动土地等乡村资源的盘活，当前有哪些风险值得注意？

高鸣：构建统一的农村土地权利体系，是缓解当前不同类型土地权利安排割裂、市场配置效率低下等矛盾的关键，也是推动土地制度改革和提升市场化水平的重要方向。在过去的实践中，确实发现了一些问题。比如农地流转市场存在定价机制不健全的现象，高价、低价甚至无偿流转并存，严重阻碍了农地市场的规范运转。再如宅基地制度改革中的收费标准不合理问题，部分地区宅基地有偿使用收费标准存在随意性大、起征点不一致、一刀切，影响政策的执行效果和改革的公平性。还有集体经营性建设用地入市改革中的限制问题，入市的存量土地范围较窄，制约了土地资源的高效利用和市场活力的充分释放，阻碍了集体土地市场化配置进程，影响了农村集体经济的发展潜力。

新京报：既要稳定土地关系，又要盘活乡村资源，未来如何实现两者的平衡？

杜志雄：深化农村土地制度改革，必须坚持需求导向和问题导向，不断凝聚改革和发展共识，为耕作者提供稳定的土地使用和投资预期。第一，健全土地流转价格形成机制，加强实践探索并总结成功经验，合理设定土地流转的价格区间，建立健全科学合理的定价机制，还要完善土地流转费用的最高限价熔断机制。在此过程中，既要落实好二十届三中全会决定关于“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权……”也要深入谋划市民化了的农民在乡村的承包地如何得到高效合理利用问题。第二，稳慎推进农村宅基地尤其是附着其上的闲置农房有效利用制度改革，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效模式，依法保障进城落户农民的宅基地使用权，探索建立依法有偿自愿有偿退出机制。第三，优化农村集体经营性建设用地制度改革，尽快制定和出台配套的法律法规和实施细则，明确农村集体经营性建设用地入市的程序、权利保障及收益分配等工作机制。

方法目的：深化改革的底线是什么？

新京报：深化改革中，有哪些事情是必须要避免的？

杜志雄：如果说未来的深化改革有底线，那就是“四个不能”，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。怎样才能做到这一点？我觉得必须紧紧围绕中国式现代化和农业强国建设的总体目标，找准战略定位和主攻方向。首先要坚持农村土地集体所有制不动摇，确保耕者有其田的永久性制度保障。第二要进一步优化农民与土地的关系，推动土地承包经营制度的进一步完善，规范土地流转机制，赋予农民更加充分的自主权、建立更加完善的收益保障机制。第三要着力解放和提升农业生产力，推动新质生产力发展。强化科技创新与农村改革的统筹协同，促进先进农业技术、数字化管理和智能化设备的推广应用，实现农业机械化和信息化的转型升级。

新京报：在具体实施中，有哪些可操作的方法？

杜志雄：农村改革是一个综合工程，要按照系统性、整体性和协同性改革原则来全面推进。要坚持整体推进和重点突破相统一，农村经济、社会和文化等领域的改革不能仅局限于某一方面，需要全方位、多领域统筹协调，而一些领域长期累积的深层次问题往往成为制约改革进程的重要“瓶颈”，具有突出的现实紧迫性和复杂性，迫切需要通过重点突破来发挥改革的牵引作用。农民既是改革的受益者也是改革的主体。要始终尊重和坚持农民的主体地位，充分发挥人民群众在改革中的主体作用，保障农民在土地、资源分配和产业发展中的切身利益，赋予农民更多的改革自主权，提升其在参与改革过程中的获得感与积极性。

高鸣：全面深化农村改革，还应探索建立健全深化农村改革的有效约束与激励机制，如加大对农业农村发展的政策倾斜力度，拓宽新型农业经营主体的成长空间，加快先进农业技术的推广和应用，要不断健全科学的考核评价体系和规范开展问责，有效纠正和防范政策执行中的懈怠等不当行为，确保各项改革措施能够有效贯彻落实等。

新京报记者 周怀宗

编辑 张树婧 校对 李立军