5月29日，国务院发布《2024-2025年节能降碳行动方案》（以下简称《方案》），提出要通过化石能源消费减量替代行动、非化石能源消费提升行动，以及钢铁、石化、有色金属等领域节能降碳行动，在2024-2025年两年内完成节能量约1亿吨标准煤、减排二氧化碳约2.6亿吨的目标。

2023年12月，国家发改委发布《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》，报告指出，“十四五”前半程，我国单位GDP能源消耗、单位GDP二氧化碳排放两个指标进展滞后于预期。

作为“十四五”约束性指标，单位GDP能源消耗、单位GDP二氧化碳排放的有序降低不仅关乎“十四五”主要目标的实现，还对后续我国节能降碳工作节奏有着重要影响，并直接关系着我国碳达峰碳中和进程。在能耗和碳排放强度降低较大幅度滞后于时序进度的情况下，此次《方案》明确提出要尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标，未来一年多的节能降碳工作如何发力成为大家关注的重点。

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煤炭消费增长成为拖累节能降碳指标下降不及预期的主要因素

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出，“十四五”时期我国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放需要分别降低13.5%和18%，并将此两项指标列为约束性指标。

近两年，在疫情和俄乌冲突等因素影响下，能源市场不稳定性增加，国内加强了煤炭等化石燃料的能源保供作用，煤炭消费有所增长，导致能耗强度和碳排放强度下降缓慢。2023年12月，国家发改委发布《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》，报告指出我国单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放的进展滞后于预期。

根据国家发展改革委测算，在扣除原料用能和非化石能源消费量后，“十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%，节约化石能源消耗约3.4亿吨标准煤、少排放二氧化碳约9亿吨。根据2021、2022和2023年国民经济和社会发展统计公报，2021和2022年全国万元国内生产总值二氧化碳排放分别下降了3.8%和0.8%，2023年全国万元国内生产总值二氧化碳排放与上年持平，“十四五”前三年，全国碳排放强度累计降低约4.6%。

可以看出，“十四五”前三年我国不论是能耗强度还是碳排放强度距离达到“十四五”规划纲要中目标存在不小差距。此次《方案》中提出，2024年、2025年各节能约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。

综合“十四五”前三年能耗强度、碳排放强度累计降低情况，以及《方案》中提到的2024年单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右的目标计算，由此可见，2025年节能降碳目标更为艰巨，完成“十四五”节能降碳约束性指标仍需付出更大努力。

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高耗能产业成为此次节能降碳发力的重点领域

推进节能降碳工作最重要的途径还是减少化石能源的使用、提高可再生能源消费占比，但节能降碳不能以牺牲能源安全和经济增长为代价，我国经济的持续增长仍对能源供给有着长期需求，并需要持续稳定的能源供应。因此，化石能源的推出需要经过一个长期有序的过程。

在此背景下，推动重点高耗能领域的节能降碳工作、大力扩大可再生能源消费便成为降低能耗和碳排放强度的重要发力方向。数据显示，我国工业领域碳排放量占全国总排放量的约40%。其中，石化、化工、建材、钢铁、有色等高耗能行业便占据了多数。数据显示，仅钢铁行业能源消费量约占全国能源消费总量的11%，碳排放量约占全国碳排放总量的15%。

此次《方案》中便特别提出，推动钢铁行业、石化化工行业、有色金属行业和建材行业节能降碳行动，并设置了明确的降低能耗和碳排量的目标。其中，2024—2025年，钢铁行业节能降碳改造形成节能量约2000万吨标准煤、减排二氧化碳约5300万吨；石化化工行业节能降碳改造形成节能量约4000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.1亿吨；有色金属行业节能降碳改造形成节能量约500万吨标准煤、减排二氧化碳约1300万吨；建材行业节能降碳改造形成节能量约1000万吨标准煤、减排二氧化碳约2600万吨。

由此，可以计算得出，2024—2025年钢铁行业、石化化工行业、有色金属行业和建材行业共计要节能7500万吨标准煤，减排二氧化碳约20200万吨，分别占《方案》中节能总量的75%和77.7%。

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碳市场扩容、电力改革有助于加快节能减碳步伐

推动重点高耗能领域的节能降碳工作主要在于通过市场化手段提高行业企业碳排放成本以及使用可再生能源电力的便捷性，这就需要发挥碳市场和电力市场的作用。

将钢铁、石化化工、有色金属和建材行业纳入全国碳市场，有助于发挥碳市场的碳排放履约约束作用，将高耗能企业排放成本显性化，通过成本压力倒逼企业节能降碳。而电力市场改革则有助于促进新能源电力消纳，推动高耗能企业更多地使用和消费新能源电力。

今年《政府工作报告》中便指出，2024年将扩大全国碳市场行业覆盖范围。此前，生态环境部已对钢铁、有色金属、建材等纳入全国碳市场序列的重点排放行业开展碳排放报告和核查等，并出台相关核算指南，碳市场扩容条件逐步具备。此次《方案》中也提出，要扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，逐步推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式。

此外，2015年新一轮电改以来，我国电力体制改革不断加快。在新能源装机和发电量不断扩大的背景下，应适应新能源电力特点进一步配电网建设，推动虚拟电厂、微电网等新型主体发展，助力新能源电力就地消纳。

更重要的是，应进一步加快电力现货市场建设，打破跨省区电力交易壁垒、完善分时电价政策，通过更健全的交易规则和灵活的电价政策促进新能源电力在更大空间内和时间内消纳，以便为高耗能产业及其他产业发展提供更多的可再生能源电力。

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新京报零碳研究院研究员 任大明

编辑 白华兵  校对  赵琳