中国志愿服务组织的现状、挑战与策略

Current Situation, Challenges and Strategies of Volunteer Service Organizations in China

滕云，国际志愿组织联盟（联合国志愿组织联络协调机构）董事；中国志愿服务高级讲师、民政部首批全国社会组织培训师。

无党派人士，毕业于中国第四军医大学。俄罗斯科学教育部邀请青年专家、美国国务院国际访问学者。曾历任中华全国青联委员、中国青年志愿者协会常务理事代表；东北青年公益发展论坛主席、省青年社会组织孵化基地主任等职。曾在北京德鲁克管理学院、北京大学光华管理学院、香港社会企业创新发展中心、台湾社区营造学会等进修学习。目前专业聚焦于志愿服务体系与青年领导力建设、社会组织与社会企业发展等领域。

摘要：我国志愿服务源于雷锋精神，从1963年3月毛泽东同志发出“向雷锋同志学习”的号召，到1979年首批联合国志愿人员来到中国偏远地区从事坏境、技术等方面的志愿服务工作，再到2023年中央社会工作部成立，中国志愿服务组织化经历了长达60年的实践与探索。尽管我国志愿服务事业发展迅速，但志愿服务组织的专业化依然处于初级阶段。志愿服务组织政策与区域化差异、组织发展需求及组织内部困境带来志愿精神缺失、协作系统处处掣肘、区域枢纽型志愿服务组织缺位等诸多挑战。

Abstract: China's volunteer service stems from the spirit of Lei Feng. From Comrade Mao Zedong's call to "learn from Comrade Lei Feng" in March 1963, to the first batch of United Nations Volunteers in 1979 to engage in volunteer service work in remote areas of China in terms of environment and technology, to the establishment of the Central Department of Social Work in 2023, the organization of volunteer service in China has experienced 60 years of practice and exploration.Despite the rapid development of volunteer service in China, the specialization of volunteer service organizations is still in its infancy. There are many challenges, such as the differences between volunteer service regulations and policies in different regions, the needs of organizational development and the lack of internal "volunteer service spirit", the lack of coordination between volunteer service systems of different subjects, and the lack of provincial and municipal hub organizations.This paper proposes the following strategies: improve the grassroots volunteer service system with Chinese characteristics, strengthen the grassroots service capacity of volunteer service organizations, and rely on international volunteer cooperation to improve the talent pool.

关键词：志愿服务组织、基层治理、社会工作、公益慈善

Keywords: Voluntary Service Organizations, Grassroots Governance, Social Work, Public Welfare and Charity

2023年3月，党中央新组建了中央社会工作部，负责指导全国志愿服务工作和社会工作人才队伍建设等。志愿服务组织作为实施主体随着志愿服务工作的不断深化，将对建立城乡社区治理体系、提升基层治理能力、完善社会工作体系、回应人民需求发挥不可替代的作用。这也意味着，我国的志愿服务从社会广泛动员向社会深度参与进行过渡，同时对志愿服务组织在研判诉求、规范建设、持续发展等方面提出了新的挑战。

我国志愿服务根植于雷锋精神，其本质内涵是“全心全意为人民服务”，具有强调奉献、青年先行、注重实践与组织化动员程度高等鲜明特点，这与西方源于19世纪初国家宗教慈善性的志愿服务有着本质上的差异。从毛泽东同志1963年发出“向雷锋同志学习”的号召，到1979年首批联合国志愿人员来到中国偏远地区从事坏境、技术等方面的志愿服务工作，再到而今中央社会工作部成立，中国志愿服务组织化经历了长达60年的实践与探索。截至2023年6月，根据民政部中国志愿服务网显示数据，全国注册的志愿服务队伍有135万支，开展志愿服务活动1098万个，超过2.31亿名志愿者进行了实名注册，累计服务总时长超过53.19亿小时。

一

中国志愿服务组织概况

目前，经民政系统标识的全国志愿服务组织数量约为2.3万个，约占全国注册社会组织总数的0.02%。其中，有334个已经获得了慈善组织认证，占全国慈善组织总数的2.73%；获得公开募捐资格的志愿服务组织有39个，占所有公开募捐资格社会组织总数的0.93%。在项目筹资方面，以志愿服务活动公募的项目共有407个，占全国总公募项目数的1.15%。在慈善信托方面，志愿服务专项信托基金共9个，总额为526.69万元，占全国慈善信托基金总额的0.09%。这些数据表明，虽然我国志愿服务事业发展迅速，但志愿服务组织的专业化依然处于初级阶段。

（一）中国志愿服务组织的发展阶段

第一阶段，从邻里互助走向注册登记。1989年3月，13名党员在天津市朝阳里社区发起成立了邻里互助志愿服务小组，在区委及区政府的支持下建立了区、街道、社区的三级志愿服务组织体系，并经民政部在全国进行经验推广；1990年4月,依托香港义工运动发展经验，共青团深圳市委正式注册成立中国内地第一个志愿服务法人社团——深圳市义工联合会，随后出台了第一个地方性志愿服务法规；1994年12月“中国青年志愿者协会”注册成立，作为中国首家全国系统志愿服务组织开启了以学雷锋与社会实践相结合的中国特色志愿服务组织模式。

第二阶段，开启范化、品牌化、网络化、法制化道路。2006年10月，党的十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,首次提出了建立社会志愿服务体系；2006年11月，共青团中央印发《中国注册志愿者管理办法》；2008年5月到8月，汶川地震与北京奥运志愿服务组织的广泛集结参与，使志愿服务组织化管理进一步深化；2016年7月，中宣部、民政部等部门联合印发《关于支持和发展志愿服务组织的意见》；2017年6月，民政部开发的“全国志愿服务信息系统”正式上线；2017年12月国务院发布《志愿服务条例》；2018年3月，民政部发布《关于做好志愿服务组织身份标识工作的通知》，由民政主导的社区志愿服务与共青团主导的青年志愿服务齐头并进，成为志愿服务组织的两大主要力量，中国志愿服务组织开始了规范化、品牌化、网络化、法制化的道路。

第三阶段，步入多元化、常态化、专业化、国际化新征程。2019年11月，中国青年志愿者协会与联合国志愿人员组织（UNV）联合实施“中国青年志愿者海外服务计划——服务联合国机构”项目，中国青年志愿者赴全球各联合国机构及“一带一路”沿线国家开展国际志愿服务，涉及志愿服务能力建设、青年参与可持续发展等多个领域；2019年12月，新型冠状病毒肺炎席卷全球，中国志愿服务组织围绕公共服务领域、新时代文明实践及慈善事业发展活跃于一线城乡社区；2020年10月，党的第十九届五中全会提出“实现中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局”后，2023年2月，中国志愿服务联合会、中国民间组织国际交流促进会联合举办“国际志愿服务能力建设培训班”，并成立了国际志愿服务工作委员会；7月，新任中央社会工作部副部长出席“中国式现代化与志愿服务高质量发展”研讨会，中国志愿服务组织围绕国内与国际服务领域进入多元化、常态化、专业化、国际化的新征程。

（二）中国志愿服务组织的协调机制

志愿服务组织全国发展。中央宣传部、文明办、民政部、文联、残联、农业部等部门，在2009年7月后陆续组建了中国志愿服务基金会、中华志愿者协会、中国志愿者联合会、中国文艺志愿者协会、中国助残志愿者协会、中国乡村发展志愿服务促进会等志愿行业组织。2017年1月，中央精神文明办公室牵头成立“全国志愿服务工作协调小组”，2019年7月，中宣部领导建立了以新时代文明实践志愿服务为载体，以中宣部志愿服务促进中心、中国志愿服务联合会、中国志愿服务基金会为行业枢纽的工作体系。随着2023年中央社会工作部的成立与全国志愿服务统筹工作机构的转隶，中国志愿服务组织也从青年先行、社会参与、部门协力走向以回应人民需求与社会矛盾为重点，以基层社会治理为导向，以中央社会工作部统筹、民政部管理、多部门协力发展为体系的志愿服务组织模式。

志愿服务组织国际参与。志愿服务的海外参与是国家软实力的体现，目前全球有90个国家制定了志愿服务相关的法律法规，每年有160多万名志愿者参与海外志愿服务。自从联合国确定2001年为“国际志愿者年”的同时，中国外经贸部响应成立了中国国际志愿者年委员会，开始推动中国志愿服务参与国际事务，但尽管通过中国的民间社会组织每年有超过1万名的中国志愿者被派往海外，但20年来通过国家层面派往海外的仅有700多名，主要集中在非洲等发展中国家，服务领域也主要局限于汉语教学、体育锻炼、医疗保健等。而美国最大的海外志愿服务组织“和平队”每年派遣超过8000名志愿者前往各个国家，英国的海外志愿服务社每年有超过1800名志愿者参与60个多个国家的志愿服务。

二

中国志愿服务组织发展面临的挑战

随着社会需求与国际矛盾的复杂化，传统的组织治理体系已经难于满足新时代对志愿服务组织的要求。面对中国地域差异、国际形势动荡、疫情后经济社会低迷以及机制改革带来的诸多变化，虽然国家对志愿服务组织的发展愈发重视，但志愿服务组织所提供的服务模式和内容、组织管理的效率和一致性还未能与之匹配，这对志愿服务组织的发展提出了新的挑战。

（一）志愿服务组织政策与区域化差异带来的挑战

党的二十大报告中要求“完善志愿服务制度和工作体系”，虽然我国有18个省和5个有立法权的市陆续制订了地方相关志愿服务法规，但政策及资源的传导需要借助于区域枢纽型服务机构才能完成。而以目前的实际情况来看，志愿服务组织的区域支持中心并没有建立起来，大量资源汇聚在中字头志愿服务组织层面，志愿服务行业协会更多是以文件下发的形式进行政策推动，没有对政府主导志愿服务组织以及民间志愿服务组织进行有效整合，没有建立起所在地志愿服务生态的协作机制。

1.志愿服务组织的志愿精神缺失

志愿服务组织的内核动力是志愿精神，而其实质我们可以称之为“服务社会、无偿奉献的理想主义”，在中国传统文化中是一种急公好义的体现。以志愿服务组织参与疫情工作为例。2022年12月两条新闻登上热搜：一是某公司表示，永不录用2022年度防疫志愿者；二是呼和浩特等地防疫志愿者集体讨薪。这实际上反映出的是当地志愿服务组织的缺位与不足，是忽略了志愿服务精神的内核导致的结果。武汉市在防疫志愿服务中甚至出现基层行政单位以每天发三百元到五百元的高额补贴来招募志愿者的严重不当行为，完全忽略了志愿无偿与助人自助的社会属性。同时，志愿精神的缺失也引发了志愿服务组织的管理出现问题，来自四川省某志愿平台公布的数据显示，2023年2月到4月期间，线上收到志愿服务违规举报310个，处理违规志愿活动1447个，涉及违规记录10.6万人次。

2.志愿服务组织协作系统处处掣肘

虽然我国已经初步建成了志愿服务协调机制，但在开展推动志愿服务的实际工作时，志愿服务组织及相关方却缺乏通路，经常碰壁、处处掣肘。想进高校招募志愿者，需要加入共青团的志愿服务体系；想宣传扩大影响力，需要参与文明办的新时代文明志愿服务行动；想去社区做项目服务，需要加入民政或慈善会系统；开展救灾服务时，又被要求参与红十字会的联合筹款……甚至出现一家基层志愿者服务组织被几个志愿服务系统要求在不同的志愿服务平台上进行重复登录，为基层志愿服务组织造成额外负担。

3.区域枢纽型志愿服务组织缺位

虽然全国各地陆续成立了志愿服务联合会、志愿者协会、志愿者服务领导协调小组等机构，但在省市级层面，针对行业发展的支持型组织数量稀少，无法提供有效的战略支持、项目创新和基金发展的服务，没有建立发挥志愿者专长的转介平台，导致想任用志愿者的机构缺乏供需对接。在传统的、行政化的动员方式外，忽略了志愿服务的社会化属性，不重视志愿服务组织的能力提升与项目精细化管理，在志愿基金发展与志愿服务组织可持续发展方面表现乏力。以雷锋精神发源地辽宁省为例：省级志愿服务组织仅有一家，缺乏与之配套的志愿服务基金会与其他行业机构，甚至出现五年延期换届选举与账务封存等问题，自然也无法在当地起到枢纽支持的作用。

（二）志愿服务组织发展需求带来的挑战

不同的地域、区域赋予了当地志愿服务组织各不相同的优势和特点。例如：北京在志愿服务资源及政策推动方面具备优势；上海依托其经济及国际优势在专业化方面经验明显；广州深圳依托政策开放优势推动志愿服务项目多元化；云南地区依托其生物多样性与国际合作具备人才优势；辽宁作为雷锋精神的发源地获得文化行政优势……但这些优势在志愿服务组织层面没有被有效激活，大量志愿服务组织因为缺乏资源与专业知识，无法针对某一个社会问题进行聚焦，项目活动同质化情况严重。

1.基层志愿服务组织的资金挑战

根据2022年的网络数据，中国志愿者的年度社会价值达到了1954亿元，但由于长期缺乏资金支持，一线志愿服务组织的经费短缺已经达到了翻倍的水平，超过四成的志愿者无法得到有效的招募，而三分之一的志愿服务组织面临当地政府和社区的不支持。这导致了志愿服务组织在服务培训、岗位管理、招募遴选及基础装备等方面普遍投入不足，大部分志愿服务组织没有配套的激励、督导与内部治理机制。以北方副省级城市某枢纽型志愿服务组织为例，对外公布注册志愿者为30余万人，但受经费制约，实际为志愿者提供保险的数量不超过千人。综合来看，当地经济发展水平减速、地方财政经费支持缺乏、志愿服务资源配置向上集中是制约志愿服务发展的三个重要因素。

2.志愿服务组织的行政化、市场化问题

基层志愿者服务组织在回应社会问题的独立性方面有所欠缺，片面通过行政化、市场化方式进行推动。例如，四川省某乡镇团委及青年志愿者协会需招募20名志愿者开展志愿服务活动，实际填写志愿者招募需求500人，无论报名人员是否参加活动，一经报名全部审核通过，最终被通报批评。2021年9月，不少网络媒体发布了一篇名为《龙晶睛，你火了！》的文章，此文在教师节推出，龙晶睛作为“最美支教志愿者”形象脱颖而出。随后“爱心支教志愿者5天暑托班”开始招募，报名志愿者需要先交5000元报名费用，两天给孩子们上课，其余三天为采风和农耕体验，活动结束会提供支教志愿服务证明。最终“最美支教志愿者”举办组织因违规募捐被长沙市民政局进行行政处罚。志愿服务组织在倡导民众自发参与时，制定规章制度、鼓励机制都是必不可少的，但要避免志愿服务的过度行政化、市场化，否则极易导致民众参与意愿不足，造成志愿服务成为一种短期运动，阻挡其向生活常态化进行有效转变。

3.复杂社会需求带来专业挑战

随着人民对美好生活的向往呈现更多元需求的趋势，以文明倡导型的传统志愿服务也在向解决民众深层需求进行转变，而基层志愿服务组织普遍存在资源小而散的情况，无法在弱势群体与公共服务领域进行更专业的尝试。以人民信访工作为例，志愿者们的公益属性、参与中立、专业技能可以更为有效地帮助处理复杂的诉求问题，保障当事人的正当利益，为促进社会和谐稳定起到良好的作用。但目前的信访工作中与志愿服务组织合作的案例非常有限，由于缺乏在社会工作、心理疏导、法律援助及救助方面的专业人员参与，无法为群众提供更好的利益协调和权益保障通道，距离基层矛盾纠纷化解与萌芽期预防的更优状态存在巨大差距。

（三）志愿服务组织的内部发展困境

联合国2022年世界志愿服务状况报告显示，全世界15岁以上人口每月参加志愿服务的比例接近15%，即8.62亿人，但其中只有6.5%通过志愿服务组织参与正式的志愿服务。目前我国的志愿服务参与率仅有5%，在全球排名倒数第六，而通过志愿组织参与活动的比例更低，在全球的排名为倒数第三或第四。截至2023年6月，中国实名注册的志愿者只有8195万人拥有志愿服务记录，有64.6%的人员在注册后没有参与志愿服务组织的实质服务项目。

1.志愿服务组织在培训及管理上不足

因为缺乏足够的保障和支持，目前志愿服务组织的培训大多停留在省市级层面，而且内容偏向于政策传达，针对志愿者招募、志愿项目组织、志愿人才保留及培训管理方面内容缺乏。基层志愿服务组织获取专业信息的渠道也非常有限，政府和社会组织缺乏对志愿者进行有效培训的办法与经验，大多数志愿者只是根据自己已有的知识、经验提供服务,服务效果自然有限。培训的缺失导致了大多数志愿者的服务停留在低层次状态,对社会贡献不高,对于志愿者的成长与锻炼也就极为有限,从而导致志愿服务组织的人员流失严重。

2、志愿服务组织激励机制趋于表象化

志愿服务激励是志愿人员保留的有效方法。以香港义工发展局为例，每年都会组织针对全市志愿者的嘉奖典礼，并推出了101种激励志愿者的方法等工具。全国范围内虽然也有“四个一百”志愿表彰活动以及星级志愿服务制度，但国内很多志愿服务组织的激励仅停留于表面，并没有让志愿服务人员感受到真正的荣誉感与获得感。虽然已有政府部门在积极推动激励机制，比如北京市政府针对优秀志愿者启动了故宫等景点免票的激励制度，教育部门也将志愿服务纳入学分管理与信用体系建设，并明确了青少年完成40小时志愿服务的基础要求，但缺少与之匹配的志愿服务组织提供适宜参与的志愿服务项目，导致志愿服务岗位的实际供给非常有限，加之监管体系的不完善，甚至出现了网上虚假销售志愿服务时长等不法行为。

3、志愿服务组织的专业化发展

志愿服务组织专业化的首要任务是人才的发展与保留。目前全国还没有针对志愿服务领域的本科专业，志愿领域人才更多依托社会工作领域开展学历教育，而一线志愿服务组织从业人员更多是从资深的志愿者转化而来，专业人才队伍的建设仍然是亟待解决的问题。专业志愿者的支持与发展在香港、台湾及新加坡等地区有可供借鉴的经验，比如专业的律师志愿队伍为弱势群体提供法律服务，具有医疗特长的志愿者参与到欠发达地区提动医疗援助，甚至出现了“无国界医生”这种由医生和记者组成的专业志愿者国际服务机构。另外，随着互联网的广泛应用，越来越多的志愿者组织也尝试通过技术手段推动志愿服务。例如，联合国志愿人员组织开发了网上志愿服务岗位，推动上千名世界各地的专业志愿者在线上推进社会服务目标的达成。

三

中国志愿服务组织发展策略

要推进志愿服务的组织化、规范化、系统化，需要建立以志愿服务组织能力建设为中心，以中央统筹推动、省级区域联动、市级强化枢纽、区县落实项目、基层聚焦服务的协作机制，才能发挥好志愿者作为社会人力资源的再次分配作用。

（一）完善中国特色的基层志愿服务体系

以学雷锋志愿服务为契机，以聚焦在地社会问题为导向，构建物质文明与精神文明协调发展的中国志愿服务价值体系，加强志愿服务协调小组与枢纽型机构对地方生态的支持。

1.坚持党建在志愿服务组织中的引领作用

发挥党建在志愿服务组织中的引领作用,依托党群组织、社会组织、社区组织、高校团体、企业组织强化志愿者留存率，进一步完善人才、资金、政策的支持配套，细化行业志愿服务工作的指导意见，强化法律规范的落实与公开透明的实施规则，探索形成多角度参与、阶梯型激励与个人信用支持的可持续发展机制，推动志愿服务团体、志愿服务队伍的持续增量。完善志愿服务记录监管流程，建立健全志愿服务组织定期抽查，邀请党群及公检法等相关部门担任联合执法监察员，加强志愿服务事中事后监管、公示和披露机制。

2.推动枢纽型志愿服务组织的时代核心地位

以区域中心城市为基点构建志愿服务生态，加强行业协会的枢纽职能，推动各级政府在年度财政比例中列支志愿服务预算，在志愿服务队伍建设、项目创新与激励机制上进行制度化设计。鼓励共同特点的区域建立交流合作机制，打造区域发展交流论坛，推动资源向县市级层面倾斜，成立志愿服务资源调配中心，在政府拨款、市场捐赠、社会捐助等方面建立支持网络，激活基层志愿服务组织自我造血能力，在法律法规、服务流程、志愿装备、工具方法等方面完善符合在地需求的志愿服务标准，发挥共产党员志愿者、社区工作志愿者、职员工人志愿者、高校学生志愿者、巾帼妇女志愿者、老年金秋志愿者、阳光助残志愿者的专业经验，持续推动志愿服务组织落实常态化服务目标。

（二）深化志愿服务组织的基层服务能力

专业志愿者在总体志愿服务中所占的比例，反映了一个志愿服务组织的发展水平。专业能力的志愿者更加聚焦需求，时序性更持久，稳定性更高，与组织的粘性也更强，其专业能力和素养也使其服务更有效率。

1.引导志愿服务组织参与社区工作

支持志愿服务组织参与社区工作站协同服务，鼓励与社区备案社会组织合作，设立社区党建志愿服务中的比重，组织力量开展区域专题调研，从制度供给、项目供给、经费保障等角度，进一步支持、加强和改进基层社会工作方法。完善社区志愿服务队管理模式与项目创新推动力，通过建立新的工作方式，引导心理、法律及社会工作者组建专才志愿服务队伍，参与人民信访、应急救援、人口老龄化等公共服务。推动高校社会工作领域开辟志愿服务专业，引导大学生社工参与社区实践工作，提升社会工作者在志愿服务细分领域的岗位探索。

2.聚焦志愿服务组织综合治理能力

强化志愿服务组织内部治理与议事会建设，帮助志愿服务组织在一线受助者服务、志愿服务转介、志愿发展研究、文化宣传倡导与志愿服务筹资等不同领域的探索，提高现代管理工具在志愿服务团队中的使用效率，推动专职志愿工作者的任职比例，支持基层志愿服务团队扎根社区在某一领域持续深耕，鼓励社区民众发挥个人专长持续参与在地社区服务。推动“互联网+志愿服务”志愿服务组织信息化建设，鼓励两新组织及企事业单位组建志愿服务队伍，推动公益慈善型基金会、金融机构向志愿服务慈善信托方面倾斜。

（三）依托国际志愿合作提升人才储备

1.联合国志愿服务组织平台的合作

接轨国际规则，发挥联合国志愿服务人员组织、国际志愿服务协调委员会等机构的桥梁作用，推动中国志愿服务组织参与不同国家的志愿服务项目与交流活动。响应联合国人类可持续发展目标志愿行动，通过参与国际志愿人员日及国际志愿服务论坛等活动，建立北上广深等一线城市的专业志愿组织参与国际事务的交流通道。邀请发达国家及地区的志愿服务组织分享国际经验与现代管理工具与案例，建立中国志愿服务组织国际朋友圈。

2.推动中国志愿服务组织参与国际服务

依托“一带一路”建设，发挥毗邻地区优势探索交流与合作的机制，依托社会组织“走出去”国家战略为导向，增加国家派遣海外志愿服务的数量，鼓励中国志愿服务组织参与项目实施，促进国家与地区的民族文化了解，传播中华文化、讲好中国故事，并优先在弱势群体支持、生态环境保护、文化交流合作及国际伙伴关系等领域发挥作用，培养一批拥有国际视野和现代公益理念的志愿服务人才，为基层社会治理与志愿服务事业提供可持续发展的力量。

文章入选2024年2月出版的中共中央党校（国家行政学院）国家高端智库皮书：《中国社会体制改革报告2023蓝皮书》

来源：公益慈善学院

编辑：宣传工作处 

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