第二个碳履约期配额分配方案出台 “事后分配”会否影响控温作用
2023-03-17 22:18
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生态环境部应对气候变化司相关负责人表示，由于第一个履约周期已经释放政策信号，企业对碳排放基准值下降也有所预期，因此“事后分配”并不会影响全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具发挥作用。
3月15日，生态环境部《关于做好2021、2022年度全国碳排放权交易配额分配相关工作的通知》（下称《通知》）在业内的期待中发布，次日的3月16日，生态环境部应对气候变化司相关负责人以问答的形式，回应了社会各界的关切。这也意味着，国家生态环境机构按照规则，经过预分配配额等程序，开始向全国发电行业的2162家重点排放单位发放过去2021年、2022年的碳排放配额（CEA）。
针对“事后分配”的方式，生态环境部应对气候变化司相关负责人表示，延续第一个履约周期做法，更好地保证配额分配总量符合预期目标，既不会因为分配总量收缩过紧造成行业减排负担过重，也不会因分配总量过于宽松导致碳市场无法更好地发挥促进减排的作用。由于第一个履约周期已经释放政策信号，企业对碳排放基准值下降也有所预期，因此“事后分配”并不会影响全国碳市场作为控制温室气体排放政策工具发挥作用。此外，目前大部分地方试点碳市场也采用配额“事后分配”，实践表明现阶段采取“事后分配”的方式能够更加精准把控配额分配总量和行业总体减排力度。
配额的产生由下而上
按照《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》的规定，碳排放配额是重点排放单位拥有的发电机组相应的二氧化碳排放限额，包括化石燃料消费产生的直接排放和购入电力产生的间接排放。2021、2022年度配额实行免费分配，采用基准法核算机组配额量。既反映了各类机组的实际加权平均碳排放强度，又充分考虑履约政策对其配额分配的影响。综合考虑冷却方式、供热量、机组参与电力调峰造成的低负荷等因素对碳排放强度的影响，配额分配过程中采用冷却方式修正系数、供热量修正系数、负荷（出力）系数修正系数，以鼓励机组更大范围供热、参与电力调峰。
2021年度供电基准值和供热基准值是以当年供电、供热平衡值为依据，按照配额富余和短缺量总体平衡、不额外增加行业负担、鼓励先进、惩罚落后的原则，综合考虑鼓励民生供热、参与电力调峰和提高能效等因素确定。2022年度供 电基准值和供热基准值是在2021年基准值的基础上，对标碳达峰碳中和目标，基于近年来火电行业供电、供热能耗强度和碳排放强度年均下降率设定。
按照规定，省级生态环境主管部门根据本方案确定的配额核算方法及碳排放基准值，结合本行政区域内各发电机组2021、2022年度的实际产出量（活动水平数据）及相关修正系数，核定各机组、重点排放单位、本行政区域各年度的配额量。生态环境部将各省级行政区域年度配额总量加总，最终确定各年度全国配额总量。
2023年完成配额清缴
按照《通知》要求，各省级生态环境主管部门要通过全国碳市场管理平台（以下简称管理平台）分别计算本行政区域内纳入配额管理的所有发电机组2021、2022年度预分配配额量，并将最后审定结果传输给全国碳排放权注册登记系统，同时抄送生态环境部。
需要注意的是，2021、2022年度各机组预分配配额量均为2021年该机组经核查排放量的70%。这也使得预分配不会突破总额而导致碳配额无法起到减排作用局面的出现。同时，《通知》规定，配额缺口率在10%及以上且确因经营困难暂时无法完成履约的重点排放单位，可向省级生态环境主管部门申请预支2023年度部分预分配配额完成履约，预支量不超过年度配额缺口量的50%，预支配额仅可用于当年度本单位的配额履约，不可用于交易、抵押等其他用途，预支配额将在2023年度配额核定清缴环节进行等量抵扣。这虽然看似像是寅吃卯粮，但通过变通给了困难的重点排放单位积极调整的时间，而不是“一棒子打死”。
《通知》要求省级生态环境主管部门基于应发放配额量和已发放预分配配额量，按照多退少补的原则，做好全国碳市场 2021、2022 年度配额发放工作。各省级生态环境主管部门完成配额核定后，要组织各重点排放单位尽早完成全国碳市场2021、2022年度配额清缴，确保2023年11月15日前本行政区域95%的重点排放单位完成履约，12月31日前全部重点排放单位完成履约。对未按时足额清缴配额的重点排放单位，依据《碳排放权交易管理办法（试行）》相关规定处理，有关处理情况于2024年3月15日前报送生态环境部。
备受关注的CCER (国家核证自愿减排量)可以抵销2021、2022年度碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴配额量的5%。
分配方案进行了调整优化
生态环境部应对气候变化司相关负责人表示，相比于第一个履约周期配额分配方案，2021、2022年度配额分配方法作出调整优化。
一是实行配额年度管理。区别于2019和2020年采用相同的配额分配基准值、两年合并履约的做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值。基于上年实际排放情况确定第二年基准值，使基准值更加符合行业实际情况，体现了发电行业能效逐年提升和单位产出碳排放逐年下降的趋势。
二是首次引入平衡值。2020年实测燃煤元素碳含量机组占比大幅提高，导致行业总体碳排放强度计算结果比基准值测算时依据的企业排放数据偏低10%左右，使得2021、2022年基准值在数值上与2019—2020年相比存在较大差异。为便于社会各界更好理解，《配额方案》引入了平衡值。
三是优化配额分配基准值设置。对各类机组的供电、供热碳排放基准值进行了优化调整，使2021、2022年度基准值能够真实反映行业碳排放实际水平，与当前碳排放管理的要求相符。
四是调整机组负荷（出力）系数修正系数适用范围。为体现全国碳市场对高效供热生产的支持，2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，也采用负荷（出力）系数修正系数，对热电联产机组低负荷运行给予配额补偿，体现“保供热、保民生”的政策导向。
五是减轻基层和企业负担。简化了预分配配额的计算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通过履约缺口率上限豁免政策、燃气机组豁免机制和可预支2023年度配额的灵活机制等减轻企业负担。改进配额发放工作流程，依托信息平台开展配额审核与发放，实现智能化配额管理，确保数据的准确性和计算方法的一致性，提高工作效率和质量。
新京报零碳研究院研究员 白华兵
编辑 岳彩周
校对 柳宝庆
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