学者周鑫宇：从减贫治理，看“中国之治”

新京报编辑李京统

2022-08-04 11:30

贫困是人类社会的顽疾，是全世界面临的共同挑战。中共十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，中国组织实施了人类历史上规模空前、力度最大、惠及人口最多的脱贫攻坚战。

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，脱贫攻坚战取得了全面胜利，中国完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

近日，北京外国语大学区域与全球治理高等研究院教授、博士生导师周鑫宇所著的《中国政治的细节：一个县的减贫治理》一书由中国人民大学出版社出版发行。作者选取山西省岢岚县的减贫治理作为样本，阐释了中国减贫治理在村庄、县域和国家层面所体现出来的政治过程，发掘“中国之治”背后的细节。

有效的减贫治理是如何实现的？县乡干部为什么能在脱贫攻坚中焕发出活力？近日，周鑫宇接受新京报记者专访，分析中国县域减贫案例中体现出来的“中国之治”。周鑫宇出生于1983年3月，研究方向为公共外交、国际话语、全球治理等。

周鑫宇（受访者供图）

谈《中国政治的细节：一个县的减贫治理》
“减贫治理是观察中国的一个窗口”

新京报：你主要从事公共外交研究，为什么会写这样一本书？

周鑫宇：从事公共外交研究的一个很重要的任务，就是要讲好中国故事。以前发现，国外对我们的误解，是跟政治有关的。我们取得的发展成就，国外都承认，关键是怎么去解读，这就跟中国政治有关。如果不讲好中国政治故事，是讲不好中国故事的，所以我就一直想写一本讲中国政治的书。

新京报：为什么会选择减贫治理这个角度作为观察中国政治的窗口？

周鑫宇：我不是讲贫困治理本身，我是希望通过这件事情来说明在什么条件下可以实现好的治理？把这个讲出去了以后才能回答外国人关心的问题。比如中国是怎么实现经济发展的？

我认为减贫治理是观察中国的一个窗口。不管各国政治观点如何不同，减少贫困是一致的责任，也是联合国2030年可持续发展议程提出的第一项目标。在这样的议题上，人们更容易抛开政治观点的分歧。此外，减贫是一项综合性的治理工程，可以很好地展现中国政治多方面的样貌。

新京报：为什么会选择岢岚县作为样本？岢岚县的村民给你留下怎样的印象？

周鑫宇：我曾经去岢岚县讲课，对岢岚县一直有关注。2015年的时候，岢岚县仍有8万多居民零零散散地居住在大山里的332个村庄和几个稍大一点的镇里，贫困人口比例达到31.8%。但仅仅在3年之后，不再被列入国家所认定的贫困行列。到2020年的时候，看到就变化已经很大了。岢岚县被整合后的近200个村都有了全新建设的整洁街道、坚固的房屋、颜色协调的建筑屋顶和外墙。村合作社纷纷成立，一些村庄尝试建立民宿和饭馆，开始发展旅游业。这一切变化都是在2015年到2020年这5年内发生的。

看到这种变化后，我就很有感触，就想把这个故事讲出来。尤其是村民的变化给我留下了很深刻的印象。与2015年相比，这里的村民有了改变生活的激情。你能看到他的眼里有光了，有希望了，他对这个村庄有自豪感和认同感。

比如岢岚县的一个村庄中，有一位女性村民开办了一个小卖部。当村庄开展脱贫攻坚工作之后，她试图在闲聊中鼓励前来购物的贫困村民通过商业投资来致富，她还组织村中女性每天定时在村庄新建的广场跳舞。我们调研的时候，看到她当众批评有人跳舞时不够专心，后来又打电话解释和道歉。她经常会说一些“金句”，如：“虽然是农民，但要活出自己的价值。”“我咋想的我就咋干，干啥都要干成个样。”

选择岢岚县并不是因为这个县很特殊，岢岚不是中国集中资源打造出来的一个脱贫样板，而是中国最后几百个脱贫县中普通的一个。因为它普通，所以它的改变也具有代表性。一方面，世界上绝大多数最贫困地区都能在岢岚身上找到相似性。另一方面，岢岚消除贫困的实践和中国其他地区同期的经历相似。正因如此，才能“以岢岚为例，说明中国深度贫困村庄的减贫是如何实现的”。

谈县乡干部
“在村庄中投入大量时间和精力，每天似乎总有很多未完成的事务需要处理”

新京报：岢岚县的扶贫干部给你留下怎样的印象？

周鑫宇：岢岚的县乡干部在脱贫攻坚的过程中普遍焕发出让人印象深刻的活力。我第一次去岢岚县的时候，这个县的干净给我留下很深的印象，地面非常干净。我跟岢岚县当地干部交流，他们说，我们这个地方，资源匮乏，人口又少，经济基础比较薄弱，所以就抓教育，让孩子们长大了能离开这儿。留在这里的人，咱们干干净净的。当时是这样一种心态。

后来岢岚县发生了巨大变化，沉睡千年的贫困村庄，在中国的减贫治理中被唤醒。乡镇干部在村庄中投入大量时间和精力，每天似乎总有很多未完成的事务需要处理。我们调研过的部门，从专门为脱贫设立的扶贫办公室，到园林、环境、教育、招商等各类职能部门，多数干部都对业务数据脱口而出，对相关文件、法规和发展历史侃侃而谈。我能感觉到，他们有一种荣誉感。这种荣誉感不是教育出来的，是来自其他人对他的看法。这是熟人社会的一个特点，县里的干部很多相互之间都认识，很在意别人的评价。

岢岚县招商部门的干部给我的印象尤其深刻。日常工作中他们都身着正装，说着更标准的普通话，精神抖擞、举止有度。我们专门了解过他们的经历，这些干部都是从岢岚本地党政部门选拔、培养出来的。从外表上看，他们已经不像小县城的干部，而像大公司中的商务团队，能感受到他们充满自豪感的状态。

新京报：岢岚县在易地扶贫搬迁工作中，是如何克服困难的？

周鑫宇：中国在脱贫攻坚过程中，总共搬迁了数万个自然环境恶劣的村庄，扶贫搬迁的成功为脱贫攻坚的胜利创造了重要条件。农村搬迁跟城市不一样，贫困村庄搬迁最主要的难题不是利益补偿，而是对村民心理的抚慰。当时，虽然村庄生活艰难，但他们对走出村庄后的生活更没信心。

岢岚一个镇的党委书记在和村民沟通中总结出村民不愿搬迁的九种原因：“一是感情型，舍不下，故土难离。二是钱短，想搬搬不起。三是没有固定收入，怕搬容易，难以为继。四是习惯使然，住不惯大楼房。五是在村里懒散惯了，怕进了城不适应。六是种养大户，离不开野天野地养畜。七是孺子牛型，儿女在城，收入不高，全靠在家种地接济子女。八是候鸟型，习惯冬天住城，夏天回村，搬迁后，土地复垦，从此回不了村，种不了地。九是算账型，左算右算还是住在村里合算。”

这里还有一个问题，比如一个村子有一两个人没有搬走，那这种搬迁就会有一个很大的漏洞。一个村庄大部分人都走了，留下的人的生活就一定会愈发艰难，因为整个社会网络解体了。所以大家都搬走才叫整村搬迁。怎么做到一个不落呢？

首先要有耐心。你要让对方接受举家搬迁，离开生活几十年的地方，到县城去或到某个中心乡镇新房子去住。还跟他说，你以后别种地了，你这地拿来租给种粮大户或种经济植物，每年给你分红。那边有自来水，再也不用从井里挑水了。他可能听不懂你在说什么，这需要耐心去解释。

第二就是整体搬迁这种大事肯定要开村民大会。如果通过民主形式，大多数人同意搬，那么剩下的少数人就会动心。如何让大多数人都搬呢？就得有村庄精英，或者有威望的人来带动。这个威望可能是长期形成的，比如家族长辈；也有可能是其他社会关系形成的，比如乡村企业家、村干部等。

谈招商引资
“招商对于脱贫攻坚来说是个重要问题，不然就解决不了市场”

新京报：你认为中国在脱贫攻坚中，构建了一套怎样的治理系统？

周鑫宇：治理活动是在某个地域或人群中发生的，针对解决具体领域问题的活动。不管治理发生在哪个地方、哪些人群，也不管治理活动是为了减少贫困、保护环境还是消弭纠纷，都需要依赖三个层次的努力：宏观层次，国家提供正确有效的政策和外部资源支撑；中观层次，地方政府把宏观政策和资源转化为适应当地的环境条件；微观层次，相关治理主体在合适的外部条件引导下形成集体行动，推动治理目标的实现。

在中国脱贫攻坚的治理系统里，政府、企业、社会组织、媒体、专业人士和民众等主体都在共同发挥作用，因而治理是在多层复杂系统联动中实现的。

扶贫过程中，中央为地方注入资源，那么这个资源怎么注入？政策怎么颁布？这是“有意识的设计”和“自发解决”的结合，怎么去做好平衡，是一种智慧。

在中国减贫治理的各个层次上，政府“看得见的手”推动系统内“看不见的手”发挥共同治理作用。也就是说，治理是“有意识的设计”和“自发解决”相结合的结果。政府的目标是推动实现“化学反应”，调动相关治理主体自主地、共同地发挥作用。

新京报：招商引资在减贫治理中发挥着怎样的作用？

周鑫宇：在减贫治理中另一项重要工作是如何为贫困家庭提供可持续的收入来源。对当地政府来说，最重要的是为离开土地的人提供工业和服务业就业机会，为仍然从事农业劳动的人增加收入，为少部分完全失去劳动能力的贫困者提供足够生活保障。这需要一种高度精细化的扶贫政策，精细到每个家庭、每个人。

要让农民脱贫，他必须要能赚钱。种粮食的收入相对比较低，就要种植经济作物，然后进入市场去交换。因此本地要有食品加工企业，这样才能带动农村。比如种沙棘果，再加工成沙棘汁，县城企业再销到全国市场。但这个销路谁来找？只能是企业。怎么让企业到县城里来呢？所以说招商对于脱贫攻坚来说是个重要问题，不然就解决不了市场，没有市场解决不了就业。

谈扶贫援助
“在脱贫攻坚中，我觉得要强调的不是奉献精神，而是能力”

新京报：你如何看扶贫者的奉献精神？

周鑫宇：我觉得志愿精神在中国是越来越发展壮大了。中国的志愿精神确实很强，公众层面的慈善意识和志愿意识的自发觉醒，可以明显看到。但在脱贫攻坚中，我觉得要强调的不是奉献精神，而是能力。做志愿活动的时候，面临一个问题，就是热情有余、能力不足。这种驻村扶贫光有一腔热忱不行，要有客观条件，还要有能力。

比如你面对一个不肯搬走的老太太，你越是口舌生花，她越听不懂你在说什么。你得先变成她熟悉的农民、变成她信任的人，你才能够改变她。你说这是热情吗？我觉得它更像一种能力。这个时候你就不是个援助者。最终成功的人，一定是把这个援助关系，至少在表面上消除掉。

新京报：你如何看待物质扶贫和精神扶贫的关系？

周鑫宇：在减贫治理中，直接的物质援助效果很不好。一方面是精准性的问题。比如一个地区，不是所有人都穷，有一个帮谁不帮谁的问题。假设在一个地区，你的资源只够援助30%的人，总有人在这个边缘线上，你给这家不给那家，那家就闹，结果就是这家的援助也拿不到，而且你破坏了人家内部关系。

退一步说，就算对所有人都援助，还有一个分配问题。比如这家有三个儿子，那家一个儿子，为什么援助都一样呢？所以物质援助效果很不好，而且这些矛盾也很难解决。

再一个就是精神扶贫，就是我们说的“扶智”和“扶志”的问题。有时候这两个词甚至很难区分。这个事情不好解决的根本原因，是我们关注到人了，想去改变这个人。以岢岚县为例，我们说后来这里的村民精气神上来了，也有干劲，怎么做到的？是有一个事带动着他。你看打工几年的农民工和在家里务农的农民是不是状态不一样？一个人到了新环境里，就需要适应新的环境。

举一个真实例子，某贫困户长的浓眉大眼，当地景区常年有采风写生的摄影师、画家到村里去。当地驻村干部给他买了两件棉麻坎肩，再装扮一下，简直不亚于在美院画画时的明星模特，这个人就成了模特兼导游。你说他赚钱吗？赚钱。但辛不辛苦啊？其实也挺辛苦。是什么东西吸引他，我觉得不完全是钱，是一个成就感。这是改变了他的智力吗？还是去教育他不要懒惰吗？不是，是把他放入到一件事情中去。是他自发的，自己去愿意去做，而不是通过教育把这人改变了。

谈制度优势
“集中力量办大事，是起到催化剂的作用，目标是推动实现‘化学反应’”

新京报：中国减贫治理背后，体现了哪些制度优势？

周鑫宇：实践证明，中国共产党的领导是打赢脱贫攻坚战的根本保证，中国特色社会主义制度是打赢脱贫攻坚战的制度优势，系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是打赢脱贫攻坚战的制度保障。在中国，政府层面的治理活动和社会层面的治理活动因中国共产党的性质而统一起来。中国共产党领导国家治理的方法不是将政府权力延伸到社会每一个细枝末节，而是通过党的力量建立更先进的治理模式。在这个过程中，党本身就是强大的治理主体，既实现对政府的领导，又可以直接提供源于社会、用于社会的资源和服务。

在中国乡村的减贫治理中，除了驻村工作队和第一书记，还可以看到共青团组织派去的青年志愿者、大学生支教团，妇联组织发起的妇女和儿童发展项目等等。中国共产党和党所领导的群众团体在中国减贫志愿服务中始终发挥着主力作用。在经济建设中，党还支持发展各类市场主体，以实现生产力的进步和民众生活水平的提升。

集中力量办大事，确实是我们的制度优势。我还想讲的是另一面，就是基层力量被激发和动员。比如修路，这是集中力量办大事，路修到这儿来，下面要接得住，还要通到你的治理对象那里去，这中间要有绣花针的功夫。举个例子，把路修过去了，想要帮助农民，对于县里来说，缺食品加工企业。县里招商引资，把食品加工企业引进来，再去村里指导农民，帮助他们去银行联系贷款，成立合作社，派人去教技术，县里面的企业加工，企业再销售出去。修的这条路就是等加工完了，需要运输的时候才用得上。

当然如果没有这条路，企业不会去投资。但路修好之后，后面这一系列的事情，就是绣花针的功夫。基层政府很重要，村庄很重要，驻村工作者、扶贫者也很重要，都在发挥着不可或缺的作用。集中力量办大事，是起到催化剂的作用，目标是推动实现“化学反应”。

以“两不愁三保障”的脱贫目标为例，它围绕着实现经济权利，而不是达到某种富裕水平。对于贫困户来说，有了“两不愁三保障”并不等于走向富裕，但可以拥有和其他人一样追求富裕的基本条件。这种旨在向贫困家庭“赋权”和“赋能”的目标，比简单设置某个收入标准作为政策目标要明智得多。

新京报：你怎么看政策执行过程中的灵活性和容错性？

周鑫宇：我们的执行力很强，执行力强的另一面就是基层的动力被激发出来，基层的创造力、灵活性和容错性，这个是要在我们的治理中去强调的。

在岢岚县，一些村庄有孝亲敬老家庭评比活动。为什么要举办这些评比活动呢？因为管用。你发现当村里留下的大多都是老人的时候，你去做这个活动，老人在心理上支持你。村庄里的年轻人虽然出去打工了，但他在身份上仍然是村庄的一份子，可以影响村庄的公共政治。这些人一般情况下不太关心长远利益。这时候你会发现这些年轻人不太支持村干部的工作。得到老人的认同后，会发现很多事就好办了。这不仅仅是一个弘扬传统文化这个层面的事情。

有的地方会觉得，搞这个评比不是我们脱贫攻坚最重要的。应该让农民敢于贷款，敢于种经济作物，至于敬老要不要？也要，但是就不要占用扶贫资源了。但实际基层工作中会感觉到这东西有用，所以说基层的创造力，是我们超强执行力的另一面。

政府“看得见的手”拉起了“看不见的手”，这种能力构成了国家治理能力的重要部分。实践证明，如果国家能够制定科学的政策，发挥正确的作用，那它应该是越强大越好；它应该与别的主体协调，而不是相互掣肘。政府的治理能力是整个国家治理系统中的关键因素。

新京报记者李京统
校对卢茜受访者供图