7月12日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》。其中，户籍制度改革部分仍然延续了持续推进放开的改革方向。一个明显变化是，《方案》首次提出，鼓励取消积分落户年度名额限制。

作为新型城镇化的一个重要方面，户籍制度改革一直与城镇化进程紧密相关。通过改革，目前已有1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，成为“新市民”。接下来，“新市民”的数量还将持续扩大，如何实现他们的“市民化”是户籍制度改革的重点，也直接关系到新型城镇化的质量。

受访专家表示，中央曾在2014年印发《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，目前虽然没有新一版“规划”，但这份《实施方案》也为“十四五”乃至2035年的新型城镇化明确了方向，伴随户籍制度稳步放开而带来的劳动力自由流动，将为我国建设全国统一大市场、实现”共同富裕”提供劳动力支撑。

城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制

纵观我国户籍制度改革历程，2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》取消了农业户口和非农业户口，明确了“户口+居住证”的人口管理方式，提出了不同规模城市差异化的落户政策，同时提出积分落户制度。这些思路延续至今，为我国户籍制度不断深化改革提供了框架。

在随后的持续改革中，2019年成为关键年份，登记制度、积分政策、落户限制等均在这一年有了明显调整。时隔三年，此次《实施方案》在“深化户籍制度改革”部分对上述内容再次加以明确或进行了微调。

首先，在登记制度方面，《方案》明确，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。

这并非新变化，早在2019年初，公安部便提出将积极探索试行以经常居住地登记户口制度。随后，在2020年4月印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中首次明确了这一内容。

在此之前，我国的人口管理方式一直按照2014年印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》执行，即“居民户口+居住证”。一方面，取消农业户口与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口；另一方面，建立居住证制度，符合条件的公民可以在户口所在地以外的居住地申领居住证。

从改革进度来看，目前“居民户口+居住证”的人口管理方式在一些城市仍在延续，以经常居住地登记户口制度尚在试行阶段。

不同规模城市的差异化落户要求也与过去变化不大。具体看，城区常住人口300万以下的城市，全面取消落户限制；300万到500万的城市，全面放宽落户条件；500万以上的超大特大城市，完善落户积分政策。

也就是说，全面取消落户限制，目前仍然仅针对城区常住人口300万以下的城市而言。

此前，我国首先取消了城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇的落户限制，随后在2019年进一步全面取消了100万到300万城市的落户限制，可见改革持续稳步推进。

社保和居住年限要占积分落户分数主体

《实施方案》中，500万以上超大特大城市的积分落户政策有一处明显变化，除再次明确“精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”外，还提出“鼓励取消年度落户名额限制”。

上海交通大学中国发展研究院执行院长陆铭告诉记者，积分落户按照字面意思理解，是积分达到了就可以落户，但目前我国多数地方实行的是“积分+配额”制，申请人需要积分排名在配额内才能落户。如果取消名额限制，仅以积分作为标准，将明显加快我国积分落户的实施进度。

需要注意的是，目前该项政策仅为“鼓励”，而非硬性规定。

中央民族大学民族学与社会学学院教授杨菊华认为，政策这样安排主要是考虑到各地情况不同，不能简单地一概而论。但《实施方案》中出现了这样的表述，足以说明积分落户政策又向前迈进了一步，是非常值得肯定的。

完善积分落户政策的另外一点要求是，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

早在2019年，超大特大城市的积分落户政策迎来自2014年提出以来的一次明显调整，当时便提出，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

杨菊华告诉记者，各地对积分项目的设置有所不同，但构成基本都是“基础指标+加分指标”，基础指标一般包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、社保年限等，加分指标通常指荣誉表彰、创新创业等。

《实施方案》要求确保社保缴纳年限和居住年限的分数占主要比例，也就意味着教育背景、年龄等其他指标分数的比例会少一些，对大多数普通人来说更加友好。

我国城镇化率接近65%

专家：接下来要让“新市民”更加“市民化”

在实施上，《方案》强调，各城市因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。

目前，我国已有1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%。

杨菊华认为，目前我国的城镇化率已经很高，国家城镇化的发展已经进入到更加强调质量的阶段。其中，农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是提升城镇化质量的关键。

从《实施方案》的内容来看，针对“新市民”，提出了提高素质、保障劳动权益以及随迁子女的教育保障、提高社保参保覆盖率等多项安排，都是在城镇化的质量上下功夫。

“深化户籍制度改革，它的影响并不仅仅在于户籍制度本身。”杨菊华认为，户籍制度的产生与当时的生产力和生产关系是相适应的，推动了当时的经济社会发展。改革开放以来，我国不断推进户籍制度改革，以适应新的生产力和生产关系。

她表示，《实施方案》的内容是为“十四五”乃至2035年的新型城镇化明确了方向，户籍制度是国家新型城镇化规划非常重要的一个方面，当前的改革方向有助于推动“以人为本”新型城镇化的发展，同时，劳动力的“松绑”和加快流动，也为建设全国统一大市场和实现“共同富裕”提供了劳动力的支撑。

新京报记者 姜慧梓

编辑 樊一婧 校对 李立军