针对一些行政案件“案结事不了、程序空转”等突出问题，检察机关开展“促进行政争议实质性化解”专项行动，迄今已实质性化解行政争议1.5万余件。

最高检第七检察厅厅长张相军表示，这些案件都是“难啃的硬骨头”，但解决行政争议，事关人民群众切身利益，事关社会和谐稳定，今年，检察机关将围绕护航民生民利，持续抓实行政争议实质性化解工作。

最高检第七检察厅厅长张相军。最高检供图

集中解决群众急难愁盼，促进案结事了政和

新京报：为什么有一些行政争议需要实质性化解？实质性化解行政争议是一个怎样的过程？

张相军：我们在履行行政检察监督职责中发现，一些行政案件“案结事不了、程序空转”问题突出，反复纠缠于法院是否应当受理、立案，经过一审、二审、再审，有的还要发回重审，当事人的合法正当诉求得不到重视和满足，成为人民群众急难愁盼问题。

解决行政争议，事关人民群众切身利益，事关社会和谐稳定。检察机关开展行政争议实质性化解，是指人民检察院办理行政检察监督案件，贯彻行政诉讼法“解决行政争议”的立法目的，践行以人民为中心的司法理念，在履行法律监督职责中，加强调查核实，厘清行政争议产生的基础事实和申请人的实质诉求，综合运用抗诉、检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种方式，依法、公平、有效化解行政争议，防止程序空转，促进案结事了。

新京报：实质性化解行政争议取得了哪些成果？

张相军：2019年10月，全国检察机关部署开展为期一年零二个月的“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动，取得明显成效。2021年，检察机关在开展党史学习教育中，将常态化开展行政争议实质性化解作为“我为群众办实事”实践活动的重要内容，以案结事了政和为目标，集中解决了一批人民群众的操心事、烦心事、揪心事。

迄今，全国检察机关已实质性化解行政争议1.5万余件，其中有不少是陈年旧案，包括20年以上的行政争议150余件，10年以上的行政争议630余件，增强了人民群众的获得感、幸福感、安全感。

在开展实质性化解行政争议工作中，检察机关办理了一批监督有力、纠正有效、导向正确，政治效果、社会效果、法律效果俱佳的案件，并对所在省份乃至全国都产生了积极影响，推动了法治进步。

例如，最高人民检察院第30批指导性案例中检例第121号，“姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案”，为检察机关解决那些因超过起诉期限难以得到法院支持、而行政机关因客观条件所限不能作出撤销登记行为的案件探索了一条新路径，对推动解决以冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记引发的矛盾纠纷、维护婚姻登记秩序和当事人合法权益具有重大意义。

结合化解该案所涉行政争议，最高人民检察院与最高人民法院、公安部、民政部会签《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，推动从根本上解决以“冒名顶替”或“弄虚作假”办理婚姻登记现实中法律救济途径不畅的问题，维护婚姻登记秩序和当事人合法权益，节约行政成本和司法资源。特别是针对现行法律没有规定此类情形属于可撤销婚姻或婚姻无效情形，受害者通过民政部门自行撤销难的堵点，《指导意见》强化司法机关和行政机关的衔接，规定“民政部门收到公安、司法等部门出具的事实认定相关证明、情况说明、司法建议书、检察建议书等证据材料，应当对相关情况进行审核，符合条件的及时撤销相关婚姻登记”。

实质性化解行政争议对检察官考验巨大

新京报：比起其他检察业务每年动辄数十万数百万的办案数据，两年1.5万件的办案量并不大。这些实质性化解行政争议案件，存在什么特点？

张相军：这些案件都是“难啃的硬骨头”。多数案件经过了较多的法律环节，纠纷形成时间长，处理难度大。比如，由最高人民检察院抗诉、两高共同化解的盛某案。争议发生在1989年，盛某先后通过行政复议、行政诉讼等主张权利。官司从区级行政执法机关打到市行政复议机关，从地方基层人民法院、市中级人民法院打到省高级人民法院，再申诉到省检察院、最高人民检察院，最终抗诉到最高人民法院。总共历时31年，相关部门前后作出4个行政执法决定和16个司法决定、裁判。可以说，在这30余年的维权中，当事人尝试了所有可能有助于解决问题的途径，行政复议、民事诉讼、行政诉讼、行政检察监督，一审、二审、再审，发回重审后一审、二审等，法律程序全部走完才到最高检，法律环节很多、争议持续时间长，处理起来非常困难。

也有些行政争议，难以在行政诉讼程序中得到解决，也就是常说的“程序空转”案件。虽然在理论和制度设计上，行政诉讼在解决行政争议中发挥着重要作用，但行政诉讼不能解决所有的行政争议。在一些行政诉讼中，会出现法院的审查对象与当事人的实质诉求错位的现象。例如一些因房屋拆迁、土地征收引发的行政争议，行政相对人起诉的原因大多是认为补偿标准过低或者安置条件过差，诉讼的主要目的是争取更多的补偿或者更优的安置条件，但因为行政诉讼的审查对象主要是行政行为的合法性，为了胜诉，行政相对人一方往往要寻找行政机关相应行政行为的违法之处，有时实质违法找不到，就从程序违法方面找问题，法院从监督行政机关依法行政的立法目的出发，也常常把重点放在行政行为的程序违法上，作出撤销行政行为和责令行政机关重新作出行政行为的判决。这种判决解决了违法问题但忽略了当事人的实质诉求，耗费当事人双方很多时间和精力，而行政争议未能得到实质性解决。这种情况下，行政诉讼只能在法律上定分，不能在事实上止争。

新京报：这些特点对检察机关意味着什么？

张相军：实质性化解行政争议对检察官的工作能力提出了更高的要求。从法律监督的定位讲，检察机关具有的监督权力属于“程序性”的，不能直接处分案件中的权利义务关系，也不能直接改变行政机关的行政行为。检察机关在通过抗诉等刚性方式，监督人民法院公正司法和行政机关依法行政的同时，主要采用检察建议、公开听证、促成和解、司法救助、释法说理等柔性方式开展工作。因为不少行政争议经过的时间比较长，检察监督又是当事人在法治轨道内寻求救济的最后一个环节，我们在化解争议中既要照顾到当事人的情绪，也要面临行政机关相关经手人员、主要负责人可能发生较大变动，“新官不懂旧账”这样的情形，如何运用政治智慧、法律智慧、监督智慧去解决这些问题，赢得行政机关支持、当事人信任，最终促进问题的实质性解决，是对每一位行政检察官的重大考验。

调查核实更具优势，新办案理念实现共赢局面

新京报：检察机关为什么要参与到行政争议实质性化解中来？

张相军：《法治中国建设规划（2022-2025年）》提出，“完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，整合基层矛盾纠纷化解资源和力量，充分发挥非诉纠纷解决机制作用。”检察机关实质性化解行政争议是社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制中的一环，在实质性化解行政争议方面有独特的优势。

一方面，相对于人民法院，检察机关化解争议的能动性更强。比如对于一些超过起诉期限的案件，因为案件不符合人民法院行政诉讼的条件，法院或者不予立案，或立案后再驳回起诉。但是这些超过起诉期限的案件中涉及的行政机关的行为如果是违法的，违法性不因时间的经过而减弱或者消失，或者说变得合法。针对这样的情形，检察机关可以通过检察建议的方式督促行政机关纠正。

另一方面，相对于行政机关，检察机关在调查核实方面更有优势。检察机关在全面审阅案件卷宗的基础上，通过查询、调取、复制相关证据材料、询问当事人或者案外人，咨询专业人员，委托鉴定、评估、审计等调查核实措施，有利于查明争议的案件事实，分清是非。比如对于冒名登记的婚姻，民政部门办理婚姻登记，对是否存在婚姻冒名的事实检察机关可以进行调查核实。调查核实权保障了检察机关实质性化解行政争议的顺利开展。

此外，检察机关作为国家的法律监督机关，有专业审查判断的优势，在化解争议中处于客观中立的地位，更加容易得到当事人各方的认可和信赖。

新京报：实质性化解行政争议体现了什么样的办案理念变化？

张相军：实质性化解行政争议是新时代检察机关着力为人民群众提供更优质的法治产品、让人民群众切实感受到公平正义就在身边的重要举措，体现了司法改革后检察机关一系列新的办案理念。

比如“穿透式监督”理念。以往，检察机关的行政诉讼监督重点监督人民法院的审判活动，现在行政检察是“一手托两家”，既监督人民法院的行政审判和执行活动，又促进行政机关依法履职，维护公民、法人或者其他组织的合法权益。现在更加强调检察机关依法能动履职，不仅通过个案促进行政机关纠正相关违法行为，而且注重从类案和制度上向行政机关提出检察建议，在推动法治政府建设方面发挥检察机关更积极的作用。

再比如，“双赢多赢共赢”理念。从传统的认识上，“监督”意味着被监督对象“出错”，所以，容易产生抵触情绪。在实质性化解行政争议中，检察机关和被监督对象更多体现为一种“监督+协作”的关系，因为检察建议的具体内容有赖于行政机关的具体实施。

检察环节化解的行政争议，对无论哪一方都不是绝对的“非黑即白”，“你对我错”。这就为解决问题达成共识和实质性化解提供了空间，化解争议的过程既是解决人民群众反映强烈的行政争议，也是解决行政机关长期想解决而未能解决的问题。通过行政检察监督，有利于弥合双方分歧，消除社会戾气，厚植党执政的政治根基，实现双赢多赢共赢。

加大化解民生领域案件、清理积案

新京报：实质性化解行政争议已经开展两年多，检察机关如何做到更好、更快地实质性化解行政争议？

张相军：近两年来检察机关在常态化开展行政争议实质性化解过程中，逐步规范和推动该项工作规范化、法治化、系统化，形成了一套行之有效的办案机制和做法，为全国检察机关开展该项工作指明了方向，厘清了边界，规范了程序。

首先是常态化开展行政争议实质性化解。检察机关认真落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》关于“在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了”的要求，以求极致的态度切实破解行政诉讼“程序空转”问题。树立依法能动履职理念，进行季度通报，落实“一案三查”制度，办理的每一起行政诉讼监督案件，在审查人民法院行政审判和执行活动是否正确、行政行为是否合法的同时，注意审查评估有无实质性化解行政争议的可能性，将促进争议化解作为审查行政诉讼监督案件的必经程序。

同时，行政争议实质性化解规范化建设也在推进。检察机关修订《人民检察院行政诉讼监督规则》，将推动行政争议实质性化解作为行政诉讼监督的基本职能和任务，明确行政争议实质性化解的原则、方式等；制定《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》，进一步明确实质性化解的性质、基本原则、适用范围、工作机制等，确保实质性化解行政争议工作规范化运行；印发《人民检察院行政检察类案监督工作指引（试行）》，指导检察机关规范办理行政检察类案监督案件，提高化解质效；印发以行政争议化解为主题的指导性案例6件和典型案例24件，提炼规则，加强示范、引领和指导。

另外，还要加强协作配合，完善制度机制。例如，为有效破解以冒名顶替或弄虚作假办理婚姻登记引发矛盾的纠纷，凝聚执法司法合力，推动完善司法和行政衔接机制，强化通力协作，最高检会同最高法、公安部、民政部共同制定《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》，明确检察机关、公安机关职责，从制度层面加强诉源治理，共同促进婚姻登记领域的行政争议实质性化解。

新京报：检察机关将采取哪些措施，更好地实质性化解行政争议？

张相军：检察机关将围绕护航民生民利持续抓实行政争议实质性化解工作。巩固深化党史学习教育和检察队伍教育整顿成果，今年在部署开展“全面深化行政检察监督，依法护航民生民利”专项活动中，要以行政争议实质性化解为牵引，加大民生领域案件的化解和积案的清理，切实解决好人民群众急难愁盼问题，为党的二十大胜利召开营造国泰民安的社会环境。

行政争议实质性化解的质效也要不断提升。通过教育培训、业务竞赛、案件评查、案件回访等，推动广大行政检察人员认真学习和严格执行《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》及相关指导性案例和典型案例，学好用活“十大业务系列教材”《行政检察业务》，督促各地落实“一案三查”、公开听证、司法救助、领导包案、一体化办案等制度规定，确保化解质效。同时，配合有关部门加强立法研究，推动完善检察机关开展行政争议实质性化解立法。

在诉源治理方面，坚持依法能动履职、服务大局、司法为民，主动融入社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，在党委领导下，加强与人民法院、行政机关的对接、联动和协作，针对行政争议产生的源头抓源治本，促进行政机关严格执法、依法行政，促进从源头上减少行政争议的发生。

未来，检察机关将立足回应人民群众的新需求新期待，更加用心、用情办好人民群众身边的“小案”，持续深入推进行政争议实质性化解，常态化解民忧破难题，让人民群众切实感受到公平正义就在身边。

新京报记者 沙雪良

编辑 刘茜贤 校对 赵琳