7月中下旬，河南多地遭遇持续强降雨，上千万亩农田受灾，500多万亩绝收。截至8月10日，因暴雨灾害农险报案1.15万件，估损金额4.92亿元，已决赔付8618件，向7.79万农户支付赔款3.13亿元，也算解决了受灾区域部分农户的燃眉之急。遗憾的是，记者在走访绝收区时，发现其中受灾最严重的粮食作物玉米，却并未在当地农业保险投保范围。

农业保险为何偏偏绕开了河南玉米？农业绕不开天灾，农户该怎样利用保险为劳动加上保障？我国的农业险有哪些进展与短板？带着这些问题，新京报记者专访了中国农科院信息所农业风险管理研究中心主任张峭、中国农科院农业经济发展研究所产业经济研究室主任钟钰。

8月2日，河南安阳东路村，洪水过后干枯的玉米地。新京报记者 王颖 摄

我国农业政策性保险占比99%

新京报：农业保险在国内的覆盖面广吗？这个市场大不大？

钟钰：2007年我国开始实施农业保险保费补贴政策，并不断推动农业保险“扩面、提标、增品”。自中央财政实施农业保险保费补贴政策以来，补贴品种逐步扩大，已由2007年的5个品种扩大至天然橡胶、油料作物等16个大宗农产品及60余个地方优势特色农产品。我国保费补贴规模，从2007年至2020年，十几年时间增长超过27倍，且2020年政府补贴保费占农业保险总保费的73.9%。7月6日，财政部、农业农村部、银保监会又联合发布通知，将试点近3年的水稻、玉米、小麦三大粮食作物完全成本保险和收入保险正式扩大试点范围。

张峭：农业保险分为政策性保险和商业保险，我国自2007年起开始实施农业保险保费补贴政策，也就是我们常说的政策性保险。目前，在农业保险方面，政策性保险占比在99%，而商业保险仅占1%。虽然我国农业保险起步较晚，但发展速度快，2020年我国农业保险保费收入达815亿元，超越美国（103.7亿美元，折合人民币715亿元）成为全球农业保险保费收入第一大国。其中，各级财政共承担保费补贴603亿元，为农民提供农业风险保障4.13万亿元，中央财政补贴资金使用效果放大145倍。

当前我国农业保险还处于初级发展阶段，农业保险保障程度还比较低，以物化成本保险为主，保险金额仅为被保险标的产值的三四成，为此2017年以来国家先后在粮食主产省开展了三大主粮作物大灾保险、完全成本保险和收入保险试点，但这些高保障险种只是在我国粮食主产省的部分县开展试点，覆盖面还比较小。

2019年国家还开展了对地方特色农产品保险以奖代补的试点，目前试点范围有20个省份，试点品种数量达到60个，涵盖经济作物、设施农业、畜牧业、水产养殖四大类24种农产品。除了中央补贴的险种外，各地方政府也支持开展了当地的一些特色险种。

中国农科院信息所农业风险管理研究中心主任张峭。受访者供图

河南四年前取消玉米险政府保费补贴一直没恢复

新京报：河南是农业大省，也是玉米种植大省，但为什么在这次灾情中，我们走访时发现，玉米没有在农业险保障范围内？

张峭：我了解到，灾情发生后，当地政府部门已及时出台了一些措施。河南银保监局也指导保险公司开展了灾情摸排、抢险救灾做好灾后生产补救等。但农业保险功能发挥有限，我们来算一算账，这次全省农作物受灾面积1620.3万亩，成灾面积1001万亩，绝收面积513.7万亩。因灾减产10％以上叫受灾，因灾减产30％以上为成灾，因灾减产80％以上为绝收，再按照每亩作物产值800元进行测算，河南此次洪涝灾害造成的农作物经济损失达60亿元左右。尽管目前河南此次洪涝灾害农业保险的估损金额达到了4.92亿元，但与农作物经济损失相比，仍占比很小。其中一个原因是，2017年为响应中央调减“镰刀弯”地区玉米种植面积的政策，河南省取消了玉米保险的政府保费补贴，之后几年一直没有恢复，河南省玉米保险覆盖率微乎其微，但玉米又是河南秋季作物的主要品种，近年来播种面积占比都在75％以上。

这次洪涝灾害，玉米并不在当地农业保险保障范围之内。实际上，这两年河南玉米种植面积已经减少了，为了发挥农业保险的损失补偿能力，河南省还是需要尽快将玉米等大宗农产品保险纳入农业保险体系，提高其保险覆盖率。当然，不仅是河南，全国各地都应在农业保险“增品、扩面、提标”上增加力度。

新京报：在调研中，有没有发现一些地方有比较好的农业保险落地的典型例子值得在各地推荐？

钟钰：有的。我印象比较深的是山东章丘，在农业保险落地过程中，形成了“农户＋保险公司＋政府监管＋市场管理”这样一种相对成熟模式。农户需要理赔时，由当地农业农村部门下面的农技站（中心）出面对农户的损失进行评估认定，供保险公司参考。政府专业人员出面，无论是农户还是保险公司对于结果当然都是认可的。除了介入监管之外，市场化运营，优胜劣汰的模式，对于保险公司来说也是一种约束，有效地保障了投保人农民的利益。

中国农科院农业经济发展研究所产业经济研究室主任钟钰。受访者供图

分段赔付、平均赔付、协议赔付现状需要改变

新京报：我国农业保险目前还存在哪些问题？

钟钰：之前到各地调研，最直观的感受就是目前农业保险的赔付标准比较低，赔付程序比较复杂，对于理赔认定的标准存在主观性。很多农户都反映称，当真正需要启动保险理赔程序的时候，农户其实是处于弱势的，怎么赔、赔多少主要话语权在保险公司一方。在理赔过程中还出现过一个现象，就是在实际赔偿时，存在一种“讨价还价”的现象，想得到更多赔偿就得耐心等待，想要当时就拿赔偿就面临大打折扣，赔付效率上有待提高。

目前，更多的保险公司推行的还是直接物化成本保险，对于农户来说，只能拿回种子、农药、化肥的钱。

张峭：目前还存在分段赔付、协议赔付的现象，甚至做成了补贴，每年或多或少都给农户一些费用，真正遇到大灾年份却赔付不够，违背了农业保险的原则，影响了农业保险的效果。

分段赔付模式导致实际赔付金额难达保险金额。根据我国农业保险主流的成本保险合约设计，保险标的在不同生长阶段遭受损失获得的赔付比例不同，如作物在出苗期、扬花拔节期受灾，即便绝收也难以获得100%保额的赔付。但对农民来说，无论是哪个阶段的绝收，都会导致农民的整季收成。为此，保险公司推出保险品种的理念应该逐步向产量、收入保险转变。我们此前做过一个1万多农户的问卷调查，结果显示，农户发生损失后，实际保险赔付仅占损失30%至40％之间，农民获得感不强。

协议赔付和平均赔付现象依然存在。我国农业保险由于费率定价不科学，或是缺乏规范透明的赔付标准，或是农户提出了一些不合理的诉求，或是基层政府出于“维稳”进行强力干预，或是在发生极端区域性大灾的情况下为缓解赔付压力的应时之举，这些都导致了协议赔付和平均赔付现象的出现，这样使得我国农业保险赔付整体呈现出“高受益率、低赔偿额”的特征，即农业保险的赔付范围很广，但受益户的单均赔付额有限。

除此之外，保险公司还应加强服务能力建设，健全网络服务体系，加大科技应用。目前有些农户需要理赔时，找不到保险公司，保险公司在各乡镇村没有自己的机构网点，难以满足实际工作需要。保险机构基层协保员队伍缺乏统一、规范的聘用标准，也缺乏规范和统一的培训，对农业保险政策、保险条款以及操作规范不熟悉，对农业保险政策和产品理解宣传不到位，对做好农业保险服务也缺乏足够的认识，影响了农业保险服务的质量。

提供多元化政府补贴 出台农业生产风险地图

新京报：除了保险公司，政府或者经营者农户本身有哪些需要改进？让农业保险更好地发挥保障作用？

钟钰：总体来说，首先是强化组织保障。各级党委政府及有关部门要高度重视加快农业保险高质量发展工作，建立农业保险工作联席会议制度，加强组织协调，形成工作合力。同时，进一步优化农业保险财政补贴政策。

其次是优化运行机制。既要明晰政府与市场边界，又要完善农业保险准入退出机制，还要完善大灾风险分散机制，建立各部门间的信息共享机制，提升农业保险信息化水平。

第三，完善基础建设。一方面进一步健全农业保险基层服务体系，切实提高承保理赔服务能力；另一方面要拓宽农业保险服务领域，发挥农业保险与灾害救助、生态保护补偿、农村信贷等的政策合力，增强支农惠农政策的综合效应。

张峭：农业保险有三大主体，包括政府、保险公司、经营者或农户，实行的是政府和市场合作的运行制度和机制，遵循政府引导、市场化运作、自主自愿、协同推进的基本原则。

政府方面，政府在农业保险上主要起到支持和监管作用，财政补贴是最主要的支持方式，但财政补贴还面临着补贴方式单一、缺乏弹性、导向性不强。目前国外发达国家政府对农业保险的支持有保费补贴、经营管理费补贴、再保险补贴、培训教育补贴和产品开发补贴等五种形式，而我国政府支持只采用了保费补贴较单一方式，应进一步完善从单一保费补贴向多项补贴调整，充分发挥多元化补贴的激励导向作用，增大农业保险补贴的政策空间；我国农业保险保费补贴比率一直基本均等，区域间、产业间、品种间差别不大，还需要研究不同区域、不同产业和不同类型生产经营主体的风险差异和保障需求，体现农业农村优先发展、区域协调发展以及社会公平公正等政策目标，构建普惠性和高保障相结合的农业保险产品体系，实行差异化保费补贴政策，提供更具弹性的保费补贴方式。

此外，我国农业保险保费补贴并未突出乡村振兴和绿色兴农战略的政策导向，应积极对标农业绿色发展、“碳中和碳达峰”、农业一二三产融合发展的战略需求，提升农业保险发展理念。

政府公共服务方面，政府有责任提供农业保险基础设施和公共信息服务，如农业生产风险评估和费率区划、农业保险公共信息共享。目前为止，我国由政府组织的全面系统性农业生产风险评估及费率区划工作还未真正开展，还不能提供权威性农业生产风险地图，还未实现基于地区风险的差异化定价机制，政府还需要尽快组织推进，夯实农业保险发展基础。

目前农业保险相关数据信息分散在不同部门，这些部门对数据信息管理各司其职、互通不畅，既缺乏共享平台，也缺乏共享机制，影响了农业保险的工作效率。政府应逐步整合财政、农业农村、保险监督管理、林业草原等部门以及保险机构的涉农数据和信息，建立农业保险大数据平台，实现数据共享和提供公共信息服务。

另外，对于农户或农业生产经营者来说，要提高风险意识，正确理解农业保险及其政策，积极投保和参保。

链接：我国农业保险发展重要时间轴

2007年，我国开始实施农业保险保费补贴政策

2012年，国务院发布了《农业保险条例》

2016年，财政部印发了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》

2017年，财政部出台大灾保险试点

2018年，财政部、农业农村部、银保监会共同印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》

2019年，财政部出台地方特色农产品以奖代补试点

2019年5月29日，中央全面深化改革委员会第八次会议审议并原则同意《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》

2020年，财政部发布《关于扩大中央财政对地方优势特色农产品保险以奖代补试点范围的通知》

2021年7月，财政部、农业农村部、银保监会联合发布的《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》

新京报记者 曹晶瑞

编辑 唐峥 校对 刘军