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全国碳市场上线在即 中国双碳目标如何实现?
新京报 记者 侯润芳 编辑 徐超
2021-07-12 16:46
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未来全国的碳市场要进行完善,要尽快纳入更多的行业,也要纳入更多的机构投资者。


7月7日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定,在试点基础上,于今年7月择时启动发电行业全国碳排放权交易市场上线交易。下一步还将稳步扩大行业覆盖范围,以市场机制控制和减少温室气体排放。同时将加大金融对实体经济支持,推出支持碳减排的措施。而在此前的6月22日,上海环境能源交易所已发布公告,首次明确了全国碳排放交易市场的场所、交易方式、交易时段、交易账户以及其他事项。  


从2011年开始,国内有8省市开展了碳市场的试点,已经进行试点的碳市场取得了哪些成效,还存在哪些不足?中国实现双碳目标,要依靠碳市场还是碳税?新京报围绕这些问题采访了安徽大学常务副校长、复旦大学可持续发展研究中心主任陈诗一,北大国发院副院长、北大环境与能源经济研究中心主任徐晋涛。  


陈诗一认为,8个试点碳市场取得了一定的成效,近年8个试点地区的平均履约率达到了90%以上,相关联的产业也得到了一定的培育和发展。不过,徐晋涛认为,试点地区存在的一个明显问题是交易活跃度和履约核查期相关性很大。此外,在他们看来,当前的碳市场还不是一个成熟的市场,碳市场的金融化程度也不高。“未来全国的碳市场要进行完善,要尽快纳入更多的行业,也要纳入更多的机构投资者。”陈诗一说。  


在碳市场建设加快推进的同时,呼吁中国推出碳税的声音也不断出现。在陈诗一、徐晋涛看来,在内外部环境下,中国未来有可能推出碳税。  


碳市场和碳税都是市场化的减排手段,在陈诗一看来,在中国实现碳达峰碳中和这两个双碳目标的过程中,要更多依靠这两个市场化手段来实现减排目标,但同时政府也要有所为,通过财政、产业政策等手段吸引社会多元主体的参与,帮助企业转型。  


“近年8个试点地区的平均履约率达到了90%以上” 


从开始搭建碳市场至今,已过去了十年的时间。  


2011年10月,国家发改委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点。2016年,福建省加入,成为国内第8个碳排放市场交易试点。  


“这8个试点在探索碳交易的侧重点上稍微有区别,比如,上海在清算系统建设方面进行了重点探索,湖北以注册系统为重点进行探索。”陈诗一说,通过8个试点的探索,我们在构建碳排放交易的基本框架制度上获得了宝贵的经验。  


在陈诗一看来,8个试点碳市场取得了一定的成效,相关联的产业也得到了一定的培育和发展。“近年8个试点地区的平均履约率达到了90%以上,其中,上海近年来的履约率都在100%。”  


公开数据显示,截至2020年12月31日,我国各试点碳市场配额现货交易累计成交4.45亿吨二氧化碳当量(CO2e),成交额104.31亿元。广东、湖北、深圳累计成交量位列前三位,广东、湖北、北京累计成交额位列前三位。  


碳市场试点对当地控排企业的减排有着明显的推动作用。上海环境能源交易所董事长赖晓明在今年年初接受媒体采访时透露,上海碳交易从启动到运行,7年的时间,相比2013年,上海300多家的控排企业,整体二氧化碳排放量下降了7%左右,电力、石化和钢铁等碳排放大户,排放量下降幅度分别为8.7%、12.6%和14%。


那么,未来碳市场空间或将有多大,会带来多少减排?  


根据相关安排,今年率先将电力行业作为首批行业纳入全国碳市场。据媒体报道,上海环境能源交易所向首批参与交易的电力行业发放了两年的配额,首批2225家电力企业已全部完成开户工作,电力行业年度碳排放量约40亿吨,即将上线的全国碳市场将成为全球覆盖规模最大的碳排放交易市场。  


除电力行业外,“十四五”期间,将逐步纳入石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和民航等八个高耗能行业。上海环境能源交易所董事长赖晓明此前表示,“十四五”期间,预计八大重点能耗行业都将纳入到碳市场,届时配额发放可达到50亿吨,将是全球最大的碳排放交易市场。市场参与者方面,八大行业控排企业约8000至1万家。  


另据北京环境交易所预测,未来全国碳市场扩容至八大行业后,纳入配额管理的碳排放总额规模将达到70亿吨-80亿吨/年,届时国家核证自愿减排量CCER需求将达到3.5亿吨-4亿吨/年。  


“尽快纳入更多的控排行业和金融投资者”


不过,多位业界人士同时指出,当前中国碳市场还存在明显的不足。  


徐晋涛对试点地区做过一定的跟踪研究,在他看来,北京、湖北、深圳等试点目前做得比较好,有一定的交易量、交易价格也显著。整体看试点地区,存在的一个明显问题是交易活跃度和履约核查期相关性很大。“临近履约截止日期的时候,交易数量和价格就上来了,履约完成后,成交量和成交价格就又下去了,总体给人感觉像是应付差事。”  


而从碳价上看,由于地方试点的碳排放免费配额较多,市场整体上供大于求,使得碳交易较为冷清,碳价格较低。据了解,中国的碳交易地方试点交易均价约为23.5元/吨,而欧盟碳市场交易价格已突破50欧元/吨。  


此外,虽然部分试点推出了包括碳衍生品的碳金融产品,但市场交易规模很小,当前碳市场的金融化程度不高是业界的另一个共识。  


陈诗一介绍,在碳交易市场建设中,碳交易市场和碳金融市场是实现碳减排的两个重要市场,两者是相互依存、相互促进的关系。一般来说,只有碳交易市场发展到一定的水平和规模,培育足够数量的合格市场主体,建立起健全的风险管控机制后,碳金融市场才可能得到有效发展。其次,碳金融市场是成熟碳市场的主体部分,碳金融市场的发展能提高碳交易市场的有效性。  


“现在的碳市场不是一个成熟的碳市场,更谈不上是金融市场,可以说是‘半拉子’市场,或者说是比较初期的市场。目前试点地区主要以现货交易为主,银行这样的金融投资者非常少,这导致市场的流动性很不活跃,交易规模也很小。”陈诗一说。  


那么,未来全国碳市场如何进行完善,成为一个成熟的碳交易市场?  


“要尽快纳入更多的行业,也要纳入更多的机构投资者。”陈诗一说,一方面,目前我们的碳排放增速很高,而碳中和碳达峰的目标又很艰巨,仅仅纳入发电行业显然不够,在我国碳交易市场顺利启动后,须以总量控制为原则积极扩大碳排放义务主体范围,尽快纳入工业行业、交通行业和非工业行业。另一方面,要借鉴欧盟碳市场,在现货产品的基础上,增加期权期货等碳排放交易的衍生品种类。“全国碳市场的配额、总量等由国家来确定,在这一基础上,成熟发达的碳金融市场能够发挥好市场合理配置资源的作用,吸引更多的金融投资者入场交易,增加企业的减排意愿,从而放大减排效应,获得更大的减排力度。此外,碳金融市场发展起来了,才会有定价权,将来才可能和全球的碳市场并轨。”  


在陈诗一看来,中国距离建设成一个成熟的碳市场还有一段不小的路程。“从目前全国碳市场的制度设计看,全国碳市场的设计仍显谨慎保守,具有很强的试点色彩,即将开启的全国碳市场仍是一个比较初期阶段的碳市场。预计未来随着机制的完善,会逐步增加更多的投资主体和机构。”  


碳市场还是碳税?


在碳市场建设加快推进的同时,呼吁中国推出碳税的声音也不断出现。碳税指的是对二氧化碳排放所征的税,和碳市场一样,它也是市场化的减排手段之一。在欧盟,碳排放交易体系包含“碳交易”、“碳税”、“碳边境税”互补的“三支柱”体系。  


那么,中国实现碳达峰碳中和这一双碳目标是依靠碳市场还是碳税?  


徐晋涛从经济学的角度解释说,我们要实现减排的目标,要探索成本最低的经济政策。经济政策分两种,价格政策和数量政策。价格政策包括税收政策,也就是碳税。数量政策包括碳交易市场的建设等。“在完美的情况下,实行碳交易市场和实行碳税政策,达到的结果是一样的,都是以最低的成本实现双碳目标。”  


但徐晋涛指出,现实是不完美的,经济活动不会完全按照经济学的解释来推进。“这个不完美主要表现在,我们的企业和地方政府自愿减排的积极性不大。在这两个经济政策中,更能调动地方政府和企业减排积极性的政策或许是更好的政策。”  


相比较推进全国碳市场的建设,徐晋涛显然更倾向于加快推进碳税的出台。“从碳市场的角度看,即使全国碳市场推开了,地方政府和企业不配合怎么办?包括碳减排在内的中国环保最大的困难和挑战是难以调动地方政府和企业的积极性。当然生态环境部通过环保督察来解决这一问题,但也浪费了很大的行政资源。如果推出碳税,把地方政府的利益考虑进去,地方政府积极性不高的问题就迎刃而解了,这是因为当前地方政府财政困难,所以它能够通过碳税既抓了环保又实现了创收。”徐晋涛还表示,从可操作性上,碳税的推出也要比碳市场建设更容易。  


据了解,2007年中国政府提出研究开征环境保护税的改革目标。2013年6月,《环境保护税法》(送审稿)开始征求意见,并将碳税纳入其中。但由于各界对于是否将二氧化碳纳入环境税征收范围争议不断,碳税最终并未被纳入《环境保护税法》。  


近年来,多位学者一直呼吁中国尽快推出碳税,但为何碳税迟迟未被推出?陈诗一认为,其中一个因素是,可能因为政府要考虑中国经济的增速,以及当前企业的处境——很多的企业、尤其是中小企业生存艰难,还需要扶持。  


不过,在陈诗一、徐晋涛看来,在内外部环境下,中国未来有可能推出碳税。  


从内部看,中国双碳目标的实现面临着不小的挑战,这会倒逼碳税的加快出台,作为碳市场的重要补充。从外部看,当前全球都在加大减排,今年3月10日,欧洲议会投票通过的碳边境调节议案指出,对于不能遵守欧盟碳排放相关规定的国家,欧盟将对来自这些国家的进口商品征收碳关税。此外,随着拜登的上台,美国政府也在改变特朗普时代保守的气候政策。  


“如果未来欧盟、美国都实行碳税,将对中国出口导向的产业产生较大影响。同时对中国国内的气候政策形成倒逼,会使中国预设的碳减排方案提前实现。”徐晋涛表示。  


“把握好政府和市场的边界”


去年9月,中国在联合国大会上提出,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现“碳中和”的目标。“在双碳目标提出后,全国碳交易市场建设的指导思想才发生了根本性转折,中国碳市场建设开始明显提速。”陈诗一说。  


碳市场加速推进背后是中国实现双碳目标的艰巨性。“双碳目标意味着我们的经济结构、能源消费机构、企业生产方式、甚至居民的生活方式都要进行彻底的优化。但我们距离实现这一目标所拥有的时间并不宽裕,在这么短的时间里实现如此剧烈的变化是前所未有的事情,挑战是巨大的。”陈诗一说。  


而统一的碳市场和碳税都是实现碳中和的重要抓手,将倒逼企业转型。“在以前,企业只追求利润,不考虑减排。随着碳市场的开启、碳税的推出,企业排放要付出成本,只能朝着低碳的生产发展方式转型。”  


“实现双碳目标的过程中,要更多依靠碳市场、碳税等市场化手段来实现减排目标,而这比实行关停转的行政手段要更有效,约束力也更可持续。当然政府也要有所为,既要制定好合理的市场化经济政策,同时政府也要有一定的投入,通过财政、产业政策等手段吸引社会多元主体的参与,帮助企业转型。”陈诗一说。一定要把握好政府和市场的关系。  


陈诗一早年以京津冀城市群为观察对象做过一个有关雾霾治理的跟踪研究。其中,在唐山,大大小小的钢铁厂有很多家。要解决京津冀的雾霾问题,以钢铁产业为主的城市唐山必须进行经济结构的转型。如果简单关停这些工厂,会产生工人失业、企业破产等问题。而使用更高的技术,可以实现钢铁企业排放和能耗双低的效果,企业也愿意转型。“但转型需要很多钱,钱从哪里来?如果把转型的动力完全交给企业,让企业进行自主选择,企业是不会进行转型的。这个时候,政府要进行一定的投入,作为种子基金引导更多的社会资金跟进投入,来一起帮助企业转型。”  


在陈诗一看来,要实现双碳目标,中国经济必然要经历一个痛苦的转型过程,但转型成功后,会产生新的产业和经济增长点。“在实现中国双碳目标的过程中,需要政府、企业、个人等多元主体的共同参与和努力。”  


新京报记者 侯润芳 编辑 徐超 校对 刘军

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