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文 | 熊志

6月6日，在广东省广州市第十五届人民代表大会第五次会议上，广州市长温国辉作政府工作报告时透露，广州市实际管理服务人口已经超过2200万，这比目前广州市常住人口多670万人左右。

强流动性城市，实际人口远超常住人口

这是广州首次公布其实际管理人口数据。事实上，它并不是一个常用的指标。

通常来说，谈论一座城市人口的多少，除了户籍口径外，主要还是依据常住人口数据。比如，划定城市的规模等级，超大城市、特大城市还是大城市，标准正是依据常住人口。

根据统计公报，截止到2019年，广州常住人口为1530.59万，户籍人口953.72万。

实际管理服务人口是户籍人口的两倍多，也远超常住人口，这种局面是因为它们的统计口径有很大的区别。

常住人口的定义是，在一座城市居住半年以上。

而实际管理服务人口口径要宽很多，它包括常住人口，也包括居住不到半年的流动人口。说的直白点，当人们一到城市的辖区住下，就会被纳入实际管理服务人口的口径中。

所以通常来说，流动性较强的城市，实际人口数量都要远超过常住人口。

比如深圳很早就官宣实际人口超过2000万；前不久，成都同样透露达到2100多万人。那么，还有哪些城市的实际人口超过2000万呢？

目前，内地共有十六个城市常住人口破千万，有北上广深这样的一线城市，有重庆、成都等二线城市，也有南阳、临沂这样的三四线城市。

其中，北京、上海、重庆常住人口超2000万，实际人口当然也超2000万。另外像天津，常住人口达到1562万，实际人口同样可能突破了2000万。

人口数量将直接影响城市能级

这六个城市中，最具代表性的是深圳。

作为一座移民城市，深圳的户籍人口数量，不到500万，聚集了大量流动人口。而且，近几年保持着每年40万上下的常住人口增长。

深圳的人口吸引力，几乎是绝大多数城市梦寐以求的。

原因在于，人口是最基本的生产要素。不管是常住人口，还是实际人口，人口规模提升，劳动力有保障，产业才有足够的支撑，商业活力和消费潜能，都能更上一步台阶。

另一方面，城市的各种规划和基础设施建设，往往都是依据人口规模，人口数量将直接影响城市的能级。

以地铁为例，之前的发改委52号文就要求，地铁申建需要满足“市区常住人口在300万人以上”的标准。也就是说，不达标的中小城市，将无缘地铁梦。

正是基于种种好处，各大城市在进行人口规划时，几乎都信心满满地抛出野心，希望能朝着特大城市（城区人口500万至1000万）甚至超大城市（城区人口1000万以上）进击。

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比如今年4月发布的《东莞市人口发展规划（2020-2035年）》提到，2025年，常住人口从现有的839.22万提高到960万；2030年，常住人口达到 1020万。

另外有媒体统计，相对于2018年的人口数，成都、南京、长沙2035年的规划人口，增幅都超过40%。比如成都从1633万人规划增长到2300万人；南京从843.62万规划增长到1300万人；长沙从815.47万人规划增长到1200万人。

而为了做大人口规模，提升城市能级，近几年来，大中小城市普遍开启抢人大战，降低落户门槛，通过送户口或者买房送补贴等手段，来吸引外来人口入驻。

这种局面和之前相比，确实有很大的不同。

优先发展大城市成主流

在很长一段时间，中国的城镇化，实行的都是大中小城市协同发展，严格控制大城市规模的路径，但这样的模式，逐渐被优先发展大城市的逻辑取代。

比如涉及到城镇化的文件中，经常可以看到“增强中心城市综合承载力”的相关表述。另外前不久下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，还首次提到了一个重要的点——推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。

公共资源不按行政等级，而是按实际人口来配置，其实是进一步肯定了人口增长对城市能级的提升促进作用，另一方面，也是顺应市场经济的规律。

人口更集中，资源的配置才能更有效率，经济发展的规模效应，才能发挥到最大。事实上放眼全球，区域经济领域“二八定律”同样适用，少数头部城市吸纳了绝大多数的人口，创造了绝大部分的生产总值。

观察国内的人口增长情况，也是如此。以2019年为例，杭州、深圳、广州、宁波的常住人口增长都超过30万人。其中杭州更是达到55.4万人，比2018年常住人口增量最高的深圳还要更高。

也就是说，头部一二线城市的人口吸引力，仍在不断增强。

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随着零门槛落户的不断推广，大城市的人口虹吸效应，还会继续加剧。

当然，有流入就有流出，这些城市的人口规模不断膨胀的同时，中小城市人口收缩现象，无疑会日益严峻。

不过，增长中心城市的人口承载力，这本身没有任何问题，但在做大人口规模的同时，仍然需要避免很多误区。

前面提到，很多城市在进行人口规划时，往往会定一个较高的规划目标。这种目标一旦脱离实际，或者说缺少产业和就业支撑，就很容易造成资源浪费。

比如近几年，很多地方大力建设新城、新区，平地起高楼，作为吸引人口的容器。但有一些最终沦为鬼区，这种局面和人口规划的失误就息息相关。

另一方面，传统的人口负担论，的确有失偏颇。但更多的人口、更庞大的城市规模，对教育医疗、交通基础设施等层面的公共服务供应确实是巨大的考验。而城市拥堵、环境污染等衍生问题，也会带来高企的城市治理成本。

从这个角度看，人口向中心城市集中，大城市加速膨胀，这样的规律很难逆转。

但具体到某个城市，未必是人越多越好，人口规模应该保持在哪个水平，仍然需要因地制宜。

□熊志（媒体人）

编辑：李碧莹   校对：陈荻雁

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