据美国约翰斯·霍普金斯大学最新发布的统计数据，全球新冠肺炎累计确诊病例逼近200万例，而世卫组织最近强调疫情仍未到达顶峰。

海外疫情持续蔓延，受此影响，中国经济继续承压。如何看待海外疫情这个第二波冲击对中国经济的影响？预计2020年中国经济增长可能是怎样的？国务院发展研究中心原副主任刘世锦认为，第二波冲击在时间上将会大大长于第一波冲击，带来的增长减值也大概率超过前者，中国经济要从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”。“全年能够实现3%左右的增长，就是一个很大胜利。”刘世锦同时表示，在增长背景出现改变的情况下，对增长目标的评估也要相应调整。建议采取“相对增长率”的评估方法，就是用中国增长速度与世界平均增长速度的比值或差值。“如果2020年世界增速为-2.5%，中国为3%，相对增长率就是5.5%，是高于去年的。”

面对复杂的国内外经济形势，政策如何取向？刘世锦建议，短期政策要聚焦于“恢复”、“救助”“避险”，其中救助帮助的重点是中小微企业和低收入人群，这就要依靠财政政策发力。避险的重点是防止金融体系由于流动性紧张引发的停摆和混乱，中国应该有能力使货币政策保持正常状态，而不必跟随去搞负利率。

刘世锦还强调，现阶段要实现经济的稳增长，首先和重点是稳消费，尤其是居民消费，而基建投资稳不住中国经济的大局。那么如何促进消费？他建议对低收入群体直接补贴。“（补贴）不能走形式，下毛毛雨，要有适当大的量，比如达到低收入人群一个月的收入或消费水平。”

从中长期看，如何通过改革激发经济增长动能？刘世锦认为，实质性深化改革是最好的刺激政策。都市圈和城市群加快发展是中国经济增长最大的结构性潜能，要以要素市场改革推动都市圈建设。“基建投资的突出问题是投的地方和机制不对。投到都市圈，出错的概率不大。”

“从常规增长模式转入相当长时期的‘战疫增长模式’”

新京报：海外疫情冲击，作为中国经济三驾马车之一的出口承压。如何看待海外疫情对中国经济的影响？

刘世锦：首先，不能低估第二波冲击。今年年初中国经济首先受到疫情冲击，一个多月的时间经济几乎停摆，目前已在逐步恢复。但海外疫情正处在上升焦灼状态，总体上仍未出现拐点。WTO最新估计，2020年全球经济不可避免地遭受剧烈冲击，增速将会下滑-2.5%至-8.8%，出口增速为-17.1%至-40.9%，进口增速为-14.5%至-33.8%。

中国出口一季度同比下降11.4%，进口下降0.7%。2季度以后，预计海外疫情对中国进出口影响加大，将会成为对中国经济的第二波冲击。有关研究推测，中国进出口全年将会出现15%-20%的下滑，其中服务贸易降幅更大。

有一种观点认为，由于净出口在GDP中的占比较低，只要净出口不出现大的负增长，对国内增长影响有限。这在正常增长情况下是对的，但如果出口短期内下滑幅度过大，导致大批出口企业停工停产，将会直接影响到国内的消费、投资和就业。通过投入产出分析可以看出，出口下降一个百分点，将会影响到0.2个百分点左右的GDP。近期有关信息显示，外贸企业订单断崖式下跌的情况已经出现。

2008年国际金融危机对中国经济的冲击也证实了这一点。当时，出口从高点下降了30个百分点，带动GDP下降了7个百分点。

第二波冲击何时缓解，直接取决于国际疫情走势，而国际疫情有三个很大的不确定性。第一，美欧日等国一段时间后出现拐点，但在现有管控模式下，可能难以像中国一样短期内清零，会出现一个相当长的尾部；第二，印度、非洲等发展中国家尚未进入暴发期；第三，疫情是否会跨年度甚至长期存在。

在此背景下，第二波冲击在时间上将会大大长于第一波冲击，带来的增长减值也大概率超过前者。

同意这样一种说法，全球疫情结束不取决于疫情结束最早最快的国家，而取决于最差的国家，因为我们处在相互关联的同一个地球。

正因为如此，我们将不得不面对并适应这一个现实，即从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”。这种增长模式的显着特点是，需要支付一个“战疫折扣成本”，就是说，总是要拿出部分资源去内防反弹、外防输入，经济难以开足马力运转，实现潜在增长率。

“中国经济全年能够实现3%左右的增长就是一个很大胜利”

新京报：转入战疫增长模式后，预计2020年中国经济表现如何？

刘世锦：从常规增长模式转入相当长时期的“战疫增长模式”后，意味着2020年中国经济的增长背景就出现了很大改变。一季度预计会出现-5%的收缩，二季度恢复至一定幅度的正增长，在不考虑第二波冲击的情况下，假设三四季度受到反弹和刺激因素的支撑，较潜在增长率高出两个百分点，达到8%左右的增长，但若考虑到第二波冲击影响，要有2-3个百分点的减值，全年能够实现3%左右的增长，就是一个很大胜利。在全球经济深度衰退的背景下，这样的一个增长速度非常难得。可以说，“战疫增长模式”下3%的增长率，含金量要大大超过常规增长模式下的6%。

对增长目标的评估也要相应调整。建议采取“相对增长率”的评估方法，就是用中国增长速度与世界平均增长速度的比值或差值，评估中国经济的增长状况。采取这种方法的基本背景是，中国经济已在较大程度上融入全球经济，而且这次疫情冲击也是全球性的。与以往相比，如果这种比值是稳定或上升的，表明中国经济表现是好的，反之则是差的。以差值为例，2019年世界经济平均增速2.9%，中国是6.1%，相对增长率为3.2%；如果2020年世界增速为-2.5%，中国为3%，相对增长率就是5.5%，是高于去年的。

这种评估方法的一个好处是，不必过于拘泥于以往的增长目标，特别是避免用过度刺激办法去实现常规增长模式下制定的目标，而是在战疫增长模式背景下，科学务实地制定并实施增长目标。

“中国有能力使货币政策保持正常状态 不必跟随负利率政策”

新京报：在经济增长背景发生变化的情况下，短期宏观经济政策如何取向？

刘世锦：短期政策要与这次经济受冲击的特点相适应。这次经济大幅下滑，是一次意外的超级外部冲击，而非经济内部出了问题，如需求严重不足、杠杆率过高等。这是与以往金融或经济危机的不同之处。

经济恢复取决于两个因素，一是疫情持续时间，二是生产能力受损程度。如果疫情持续时间不长，生产能力受损有限，疫情过后可出现V形反弹；如果疫情持续时间较长，或生产能力受损严重，反弹就不那么容易。除了尽快控制住疫情之外，尽可能减轻生产能力受损，保护生产力，是短期政策的重点。

短期政策要聚焦于“恢复”、“救助”“避险”。恢复就是把中断了的供求重新连接，有人强调扩大需求，其实当务之急是恢复需求。救助帮助那些处境艰难、甚至日子过不下去的企业和个人，重点是中小微企业和低收入人群。避险是要防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险，防止老矛盾引出新问题，重点是防止金融体系由于流动性紧张引发的停摆和混乱。

从这个角度说，财政政策重点是救助，国家已决定发行特别国债，所筹资金应主要用于救助。货币政策的重点是避险。应该说，这次美联储反应相当快，通过提供充足流动性稳定预期，防止金融体系的混乱乃至崩溃。当然，代价也很高。中国央行采取了积极有效政策，三月份的金融数据已经出来了，可以看到社融指标大幅上升。当实体经济突然减速、几乎停摆的情况出现，只有加大注入流动性，才能保障经济的连续运转。但中国经济与发达经济体的区别是，二者处在不同的发展阶段，中国还有相当大的结构性增长潜能，刺激经济主要靠结构性潜能而非宏观政策，所以，中国应该也有能力使货币政策保持正常状态，而不必跟随去搞负利率。

“基建投资稳不住中国经济的大局 稳增长的重点是稳消费”

新京报：具体看，短期政策的重点和发力方向应该是怎样的？

刘世锦：短期政策有三个需要关注的问题。

第一，稳增长首先和重点是稳消费。以往遇到经济下滑，我们首先想到的是花钱搞投资，特别是搞基建投资，这与当时的增长阶段和经济结构有关。2008年应对国际金融危机冲击，实行四万亿刺激计划，当年支出法GDP增量中，投资所占比重为62.8%，消费比重为42.5%。到了2019年，支出法GDP增量中，投资比重已经降为17.2%，消费比重则上升到66.9%，居民消费比重为49.5%。这组数据表明，现阶段要稳增长，首先和重点是稳消费，尤其是居民消费。这个大头稳不住，经济整体就稳不住。投资尤其是基建投资已经成了小头，靠小头稳不住大局。

第二，对低收入群体直接补贴。这是稳消费直接引出来的议题。到底是直接发放货币补贴还是发放无太多限制的消费券，还可以讨论。发达国家的普遍做法是直接货币补贴，直接就发到居民账户上去了。我们的短板是低收入人群识别和补贴的基础设施还没有普遍建立起来。数字技术发展到目前水平，搞这个“新基建”应该不难，当下的需求也提供了一个补短板机会。短期内，可以利用已有的渠道信息，如贫困地区贫困人口、城市社保体系中的低收入人群、个税申报系统等。这种补贴至少要注意三点：确实补助到低收入人群；尽可能多地去消费；不能走形式，下毛毛雨，要有适当大的量，比如达到低收入人群一个月的收入或消费水平。

相关的一个认识问题也要讨论。不能简单认为对低收入人群直接补贴就是给福利、养懒人。直接看，发补贴可以稳消费、稳增长，部分补贴将转化为企业收入和政府财政收入。从经济循环过程看，给低收入群体发补贴有助于缩小收入差距，保护生产力，提升人力资本，因为低收入群体既是消费者，也是生产者，是人力资本提升空间最大的生产者。

第三，要给第二波冲击下的外贸受困企业留下足够弹药。救助企业的资源要均衡使用，子弹不能一次打完。第二波冲击刚刚开始，峰值和尾部在什么地方还看不清楚。出口企业是中国经济中最有活力和竞争力的一个部分，如果这部分企业倒下，对中国经济的伤害难以估量。要把救助资源的大头放在这个领域。

对低收入人群的直接补贴也可与救助外贸企业结合起来。对外贸受困企业中一定收入水平之下的员工，由政府发放一定数量的补贴，以帮助企业稳定员工队伍，这样就可以同时扩消费、降成本、稳就业，使政策更好地起到作用。

“实质性深化改革是最好的刺激政策”

新京报：你一直强调，通过改革挖掘中国经济的潜能。从中长期看，如何通过改革激发经济增长动能？

刘世锦：即使经济恢复较好，仍会留下一个增长硬缺口。前面提到的“战疫成本折扣”，也要有新需求填补。如何激发新增长动能，是与短期政策相配套的中长期政策所要解决的问题。

今后五到十年，都市圈和城市群加快发展是中国经济增长最大的结构性潜能，用一句时尚的话语说，是中国经济增长的“新风口”。要以要素市场改革推动都市圈建设。

所谓都市圈，在空间形态上，就是在一小时通勤圈，或已有核心城市周边50-70公里左右范围内（不同地理环境有较大弹性），发展起一批小镇或若干小城，相互连接后形成新的城市网络体系。

概括地说，都市圈发展，重点是那个“圈”的发展，通过疏解核心城市的结构性矛盾、扩展城市化空间，小分散、大集中，实现大城市超大城市的转型升级。具体说，有利于产业结构调整，特别是制造业在降成本的基础上提高专业化水平；有利于人口结构调整，大幅度改善居住环境和生活品质；有利于职住平衡，减缓拥堵、污染和通勤压力；有利于进城农民工和其他外来人口改进居住条件，获取应有的基本公共服务；有利于带动创新和绿色发展，促进生产生活转向高质量、可持续、有韧性的新发展方式。

从增长动能角度看，小镇小城要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，小镇小城之间要用轨道交通等连接，产业聚集的小镇小城也要有新的产业投资，这些不仅可以带动消费，也可带动大量投资。初步估算，今后十年，都市圈建设每年能够为全国经济增长提供至少0.5到1个百分点的增长动能，不仅为应对疫情冲击，更是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有力支撑。

近期热炒“新基建”概念，从体量上说，基建投资的主体还是所谓的老基建。其实，不论老基建还是新基建，投对地方都是好基建。基建投资的突出问题是投的地方和机制不对。投到都市圈，出错的概率不大。

回到现实，都市圈建设面临不少思想观念、体制机制政策方面的阻力与约束。近日，中共中央、国务院发布了“关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见”，核心是促进土地、劳动力、资本、技术、数据等生产要素的自由流动和市场化配置。文件发布后社会反响积极热烈，对解决都市圈建设面临的诸多体制机制政策问题，可以说恰逢其时，切中要害。这也再次说明，实质性深化改革是最好的刺激政策。

建议以落实中央文件为契机，推出以要素市场化改革推动都市圈建设的一揽子改革发展计划，包括有关城市，重点是人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群，加快制定或修订都市圈建设规划，并尽早公布，起到提振信心、稳定预期的作用；开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目；制定规划，并着手分期建设主要面向外来人口特别是农村进城人口的安居房工程；推动农地入市、宅基地流转，选择若干小镇，开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点；调整户籍政策和其他人口流动管理政策，为外来人口在都市圈小镇小城安居乐业、就业创业营造有利环境；可选择粤港澳大湾区和若干发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。

新京报记者 侯润芳 编辑 王进雨 校对 李铭