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文 | 马亮
2月27日，司法部发布《中华人民共和国外国人永久居留管理条例（征求意见稿）》并向社会公开征求意见，引发社会广泛热议。
中国“绿卡”揽天下之才为我所用
永久居留证被视为向外国人发放的中国“绿卡”。而这部《条例》（征求意见稿）明确规范了中国“绿卡”的申请条件、审批、管理、服务和待遇等问题，为中国延揽天下之才为我所用，提供了法制保障。
2001年，中国加入世界贸易组织（WTO），经济对外开放要求加大吸引国际人才力度。自2004年《外国人在中国永久居留审批管理办法》施行以来，中国为上万名外国人办理了永久居留证，使他们可以为中国发展贡献聪明才智。
但是，同中国庞大的人口基数和美国等其他国家发放的“绿卡”数量相比，能够获得中国永久居留资格的外国人凤毛麟角，可以说是全球“最难申请的绿卡”之一。
国际竞争日趋激烈，而人才是知识经济时代的制胜关键，因此全球各国都在奋力争夺高端人才。这触发了全球“抢人大战”，而发达国家占尽先机，很多发展中国家面临人才外流危机。因为都是本国最优秀的人才外流，这也被称为发展中国家的“脑流”。
随着中国经济高速发展，越来越多在海外留学和工作的中国人回国发展。“海归”意味着全球人才“回流”，一定程度上对冲了“脑流”导致的人才流失，使全球人才流动形成了“环流”。
适当放宽永久居留条件，利于中国延揽全球人才
海纳百川，有容乃大。一个国家的国际竞争力强弱，既同本国的人才培养、储备和利用有关，也同其能否揽天下之才为我所用密切相关。
新加坡建国总理李光耀曾对中美竞争未来做出了值得深思的判断，他指出中国是靠14亿中国人参与全球竞争，而美国是靠全球70亿人为其服务。言外之意，中国在吸引和留住海外人才方面还大有可为，否则就难以在同美国等发达国家的竞争中取胜。
在不承认双重国籍的情况下，适当放宽永久居留资格的申请条件，是中国延揽全球人才的可行之道。永久居留资格使外国人可以享受同居留国家的公民几乎相同的福利待遇，因此对国际人才的吸引力较强。
目前中国的科技、教育等部门都启动了大批人才项目，大力吸引外国人才来华工作。但是，由于这些国际人才只能办理工作签证而难以获取永久居留资格，所以引才项目很难达到预期目标。
比如，笔者所在的大学期望延揽国际人才，但是他们由于外国人的身份而无法获得社会保障、购买住房、医疗、子女教育等方面的福利待遇。这使他们的职业不得不面临两难选择，也大大限制了国际人才引进力度。
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从《条例》（征求意见稿）规定的申请条件来看，取得中国永久居留资格的门槛很高，在很多标准方面都已同发达国家接轨。《条例》（征求意见稿）指出，为中国经济社会发展作出突出贡献，取得国际公认杰出成就，或者在中国境内工作或投资的外国人，可以申请永久居留资格。
此外，有家庭团聚需要的外国人也可以申请，这也是为了方便国际人才可以同其配偶及其直系亲属来华团聚。大批海外华人期望能够回归祖国，永久居留资格的适度放宽也有助于他们报效祖国。
当然，在发放“绿卡”时需要在国内民众与国际人才之间求得平衡，既吸引国际高端人才，又避免他们对本国就业市场和社会文化造成冲击，在这方面美国的经验值得借鉴。美国就像一个“大熔炉”一样，通过吸引国际人才来为其服务，并能够保持本国的社会文化特色。
与之相比，日本等国家为了保持本国社会文化而采取严格的永久居留资格审查制度，在人口老龄化和少子化的背景下举步维艰。
审批人数有限，难以对中国社会产生实质性冲击
同过去较为模糊的申请条件和审批程序相比，此次《条例》（征求意见稿）详细规定和明确规范了永久居留资格的管理流程，有利于吸引更多国际人才来华工作和生活。
从《条例》（征求意见稿）规定的中国“绿卡”申请条件来看，主要定位各领域的顶尖人才，不存在和普通人“抢饭碗”的风险。
与此同时，有限的审批人数也难以对社会文化产生实质性冲击。为此可以定期对永久居留资格的申请条件、重点范围和配额进行动态调整，以便国家可以根据战略需要吸引更多紧缺人才，为经济社会发展贡献力量。
此次《条例》征求意见之所以会引发社会广泛热议，就在于民众期待政府能够对中国公民和外国人不偏不倚地平等对待。
在日常生活中，一些政府部门对外国游客、留学生和工作人士“另眼相看”乃至“高看一眼”，令中国民众在情感上难以接受和感到不满。
提高外国人管理的法治化水平，对获得永久居留资格的外国人给予“准国民待遇”而不是“超国民待遇”，才能正本清源并获得民众谅解。
▲图片来源：官网截图
除了永久居留资格，还可以多管齐下地采取其他方式吸引国际人才和劳动力，做到不为我有但为我用。比如，新加坡根据外国人的学历和工作经历等标准发放不同级别的工作签证，对来新加坡工作的外国人进行分级管理，并对符合条件的人发放永久居民资格（PR）。
EP、SP等高端工作准证允许申请人可以携配偶和直系亲属共同申请，借此延揽国际人才来增强自身国际竞争力，特别是吸引来自中国的优秀人才。与此同时，新加坡也为大量建筑工人和家庭女佣发放入门级WP工作准证（仅限本人），填补本国人不愿从事的工作领域。
因此，建立健全外国人来华工作和居住的分级分类管理体系，或可有助于最大化外国人管理的制度优势。
□马亮（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授）
编辑：李碧莹 校对：吴兴发
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