“两会”会期同步性质不同；人大代表通过投票行使监督权，政协委员通过提案参政议政

　　在国内政治生活中，“两会”已成为一个固定词组。一年一度的全国“两会”指的是：全国人大会议和全国政协会议。“两会”虽然同步举行，但使命和职责并不相同。历史上，“两会”曾有渊源，1954年之后，逐渐“分道扬镳”，不过，经常“形影相随”。

　　【历史】

　　政协曾行使人大职能

　　今年召开的“两会”同是第十二届，不过，全国政协的“会龄”要比全国人大长5岁。

　　1949年9月21日，中国人民政治协商会议成立，第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在全国人大召开之前，中国政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权。

　　这次会议上，还选举产生了政协第一届全国委员会委员，即现在常说的“全国政协委员”。

　　“此时的政协是权力机构。”武汉大学宪法学教授秦前红介绍，它行使属于人大对大政方针的决定权，还有自身的咨询权。

　　情形在1954年发生改变。秦前红介绍，1952年，刘少奇率代表团访问苏联，斯大林提出，中国应将召开全国人民代表大会和制定宪法的时间提前。刘少奇向毛泽东汇报后，中央决定召开人大。1954年，全国人大选举产生，成为中国最高权力机关。

　　秦前红查阅史料发现，全国人大成立后，梁漱溟等人询问毛泽东，政协任务完成了，还要不要存在？毛泽东认为还有必要存在，一是“养士”，二是“咨询”，三是“统战”，政协不仅要存在，还要长期存在。

　　后来，因为反右，政协的民主党派和无党派又提出这个问题。毛泽东通过当时的统战部长李维汉表示，不仅要存在，还要互相监督。

　　【职权】

　　人大监督“一府两院”

　　现行宪法在序言中认为政协“是有广泛代表性的统一战线组织”，政协过去发挥了重要的历史作用，今后将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。

　　政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政，这让政协与其他政治组织有了明显区别。

　　各级政协会议，也都和人大会议同步进行。但在职权上，人大和政协不同。一些词汇在使用时也有严格区分，比如：人大对报告提出意见，叫“审议”，而政协叫“讨论”。

　　方工是第十一届全国政协委员，之前，他是第十届全国人大代表。

　　从人大代表转任政协委员，方工感受两个身份不同：人大代表是选举产生的，政协委员是通过协商产生的。“统战部门找到我，问愿不愿意担任全国政协委员，我同意了”。

　　第一次参加政协会议，方工发现会议内容与人大会议差别很大。人大主要是监督“一府两院”、人大常委会工作，行使选举权和决定权，政协虽然也对“一府两院”工作发表意见，但主要是建言献策，不决定“一府两院”的具体事项。

　　“两会”上，全国政协委员列席全国人大会议，听取政府工作报告和“两院”工作报告。此时，人大代表在人民大会堂万人大礼堂一层就座，政协委员在二楼。

　　相比之下，作为政协委员听报告时，身上压力没那么重。方工说，任代表时要仔细研读，以决定是投赞成票还是反对票，很少离场。

　　人大代表和政协委员都可以对重大问题以书面形式提出意见，不同的是，人大的称“议案”，政协的称“提案”。

　　方工发现，“‘一府两院’很多部门对议案和提案的态度都很重视。但在一些尖锐问题上，议案和提案的效果确实不同。”方工说，法律规定，议案必须有法律后果，否则可以询问甚至质询，但是提案的办理不一定要有结果。

　　【建言】

　　代表发言不受法律追究

　　政协按界别分组讨论，而人大则一般以行政区域为单位开会。

　　方工是社科界政协委员，该界别云集社科领域的专家学者。“谈问题比较深入，也更专业。”方工说，人大更强调代表性，没有刻意集中专门人才。

　　“界别”和“区域”的划分，带来一个直接后果，选自北京市的全国人大代表一般不出北京，只在本区域内视察调研。

　　转任全国政协委员后，方工的足迹遍布全国，调研不再受地域限制。方工还感受到，政协的发言相对比较大胆，环境更宽松。

　　钟南山以敢言著称。2008年担任全国人大代表之前，他是全国政协委员。他坦承，确实有当政协委员比当人大代表敢说话、敢说真话的现象。

　　与“委员更敢言”形成对比的是，按法律规定，人大代表在会上的发言和表决不受法律追究。

　　在“人身特殊保护”方面，按法律规定，如果要拘留或逮捕人大代表，需要报人大常委会许可；人大开会期间，需报主席团许可。

　　长期在检察院工作的方工说，虽然没有明确规定，但是检察院在逮捕政协委员身份的嫌疑人时，一般也是要走这个程序。

　　□新京报记者 宋识径